夢圓之後：遷廠影響、後勁與石化業之未來
◎傅彥龍 張欣嘉
今年底，後勁的中油五輕幾乎確定完全遷廠，這將是25年抗爭的風風雨雨後，後勁獲得新生的契機。25年來，社區各角落豎立的反五輕旗幟，以及各廟宇前的跑馬燈，始終提醒經過的人們：反抗污染的抗爭，並未在國家以其力量強行動工建廠的那刻畫下休止符。激烈的抗爭能量延續至今，形成後續監督的力量，後勁地區福利基金會、民間團體、學者、議員仍謹慎以對。我們爬梳了這場運動的空間與歷史，並試圖理清後勁人的眾生相。在後勁居民與地方團體的的倒數中，漸漸地，後勁將要變得不一樣了。但是，遷廠帶來的效應不僅止如此，高雄石化產業將何去何從，被汙染的土地與廢棄的場址將要如何改造，要長成什麼樣子，由誰來想像、參與、促進、監督，這些問題對所有人而言都是更大的考驗。
「我們這邊會變成高雄市中心地點呢！國道一號在這，三鐵共構也在這，用走的就可以走到新光三越，多好，你甘知！」後勁居民許秀玲女士說。此外，民間團體與市政府計畫於此建造生態公園，在她的心中，那或許是個可以休憩、閒談、觀賞美景的所在，也可能是有展覽館與咖啡座的天地。居民也漸漸注意到，原本不活絡的房地產市場因為五輕遷廠而開始興起，商家與建商漸漸湧入這個被遺棄多年的土地。新進居民並不會令她們心生排斥，反而認為人口的移入象徵著後勁的進步。將來，她們或許可以享受美好便利的生活，永遠擺脫石化工廠的夢魘。
遷廠的經濟衝擊
遷廠在即，石化工會理事長陳武雄認為五輕遷廠可能會對石化產業鏈造成衝擊。以就業權而言，中油員工經過國家考試進入中油公司，國家會保障其就業權，不會因為遷廠而任意資遣員工，但民營企業則不一定，以五輕產品為原料的下游民營企業可能因成本考量而資遣員工，甚至可能外移至中國，導致勞工失業潮。原料供應方面，林園的三輕廠不一定能夠順利銜接中下游產業的需求，即使能，中下游的外移趨勢仍然將使中油的前景堪慮。理事長進一步指出，一旦中油沒落，可能導致以營利為導向的台塑企業獨大，如此將不利於國家的油品供給。因為以往在石油價格出現問題時，台塑不願意在虧損的情形下提供民生用油，而將煉製的油品外銷以取得更大的利潤；中油則因為是國營企業，必須配合國家政策，即使會承受虧損，仍維持國內油料供給。
石化產業的重審視
針對上述說法，地球公民基金會副執行長王敏玲指出，「遷廠」是由五輕建廠當時的行政院長郝柏村和經濟部長蕭萬長下的行政命令，何況當初後勁居民本來就發起抗爭反對五輕在此建廠，而非希望五輕蓋了25年後就地轉型。就地轉型形同毀約，政府若是不履行承諾，將不再值得任何信任。其次，五輕運作的25年中，不僅發生許多工安意外，也造成嚴重的水土汙染，這些問題都是被忽略的「成本」。因此，他們很難相信「25年關廠划不來」的說法。基金會進一步指出，這是一個缺乏環境正義的產業。當這些財團不斷營利，在自己的口袋裡累積資本；同一時間，他們造成的環境汙染、健康危害等成本卻得由全民來負擔。
雖然過去石化業支撐起中下游的重要民生用品的產業鏈，然而因為石化業帶來嚴重汙染與對環境、人民生存的危害，多半早已被環保意識日漸升起的國家摒棄或加以嚴格規範，因而石化業總是一再移往缺乏完備環保法規的國家，這些國家多半為發展中國家。如同王敏玲所描述的：「高污染的產業總是被放在相對弱勢的地方。」倘若政府不去面對經濟發展與人類生活環境的總體矛盾，汙染轉移的問題會永遠存在，區域之間的矛盾也將永遠存在。
我們該有怎樣的石化產業
台灣地狹人稠，現有的工業區經常與住宅區和商業區密集混雜，新闢、重劃工業區也僅是將汙染轉移，汙染量並沒有減少，只是治標不治本。當前可能的解套關鍵在於：重新思考一個能平衡環保與經濟發展的石化產業發展方向。政府雖多年宣稱將推動高汙染產業轉型為綠色產業，卻因成本相對高，有意延續舊方向，設立石化專區。因此，民間團體亟力呼籲政府採取實際作為（註1）。對此，地球公民基金會在2007年甫成立時就曾要求政府朝向「產業轉型、低碳永續、簡樸、正義」等四個產業發展的原則，他們延續這項倡議，從2008年起陸續舉辦一系列關於國家經濟政策與環境正義的講座，探討貿易、國土治理、環保法規、汙染、綠色能源等議題。
中油方為配合政府推動新能源政策，於2012年3月成立綠能科技研究所及新材料試量產及認證中心兩個研究單位（註2），朝向石化高值化，一方面希望可以將五輕就地轉型成綠色產業，另一方面希望中油的工廠繼續留在此地運作。不過，高雄海科大的沈健全教授對中油所提的「石化產業高值化」存疑。他主張台灣境內的輕油裂解和塑料生產工業應該停止。石化產業鏈從上游到下游可以大略分作：煉油工業、輕油裂解、塑料生產工業、塑膠及特用化學品工業，與之後的紡織、造紙等各種民生工業。其中，沈健全稱「輕油裂解」與「塑料生產工業」為狹義的「石化工業」，屬於產業鏈中汙染程度最高的環節。近年來，在美國頁岩氣的開發採量相當大，頁岩氣中的甲烷可以直接合成下游產業所需的乙烯，成本僅約台灣輕油裂解工業的25%（註3）。有鑑於輕油裂解在成本上已無競爭力，可能將淪為夕陽產業，再加上五輕廠房老舊，沈健全教授認為石化工業應該移至土地廣大、原料充足、環保法規完善的美國，就地使用頁岩氣生產下游所需原料，或是直接從國外進口乙烯等原料，以替代目前由輕油裂解生產的原料。此外，五輕廠所處理的原料具有腐蝕性，機器設備汰換率高，「25年的中油廠房機器正值壯年期」的說法無法令人信服。
乘高雄捷運，在楠梓加工區站與後勁站之間的途中向東南方看，中油五輕廠的煙囪、儲油槽與反應槽就羅列在後勁社區與半屏山之間，二十五年如一日。（圖／傅彥龍）
遷廠後的規劃
在遷廠前數年，民間團體一方面監督遷廠進度，另一方面也開始思考遷廠後，廠區該有怎麼樣的規劃。
首先是土地歸屬問題，一方面是市政府與中油之間的角力，另一方面則是地方政府與中央政府的角力。李玉坤指出，他們努力要求高雄市政府以公權力介入處理，將土地產權從中油方爭取過來。他也指出，目前高雄市政府也正在和經濟部協調，希望能夠將此處原本屬於中央的地，移交給市政府，方能確定後續規劃的土地範圍。沈健全則主張高雄市政府和公民團體應向中油施壓，要求中油給予承諾：先將土地產權移交給高雄市政府，然後負責整治土地。避免中油未來私有化成為財團，使得土地被挪作其他營利用途，或是被用來炒作房地產，對公共利益產生傷害。
其次則是土地上建物的規劃。高雄海科大教授沈健全對此提出四大方向：生態公園、中油工業遺址公園、文創園區、地下水及汙染整治教育園區。其中，因日本人1936年在此設立海軍第六燃料廠，是台灣第一個煉油工廠，有近八十年歷史，很多人在此留下工作與生活的回憶，有其歷史紀念意義。沈教授認為，汙染者有整治的義務，中油應該要依土壤及地下水整治辦法將這些土地整治完成。他也強調，這四項規劃必須符合公共利益，應該由公部門管理，避免財團介入炒作土地。後勁福利基金會總幹事李玉坤與地球公民基金會同樣也支持生態公園的構想。另外，他們要求先對土地進行完整調查，確認廠區內與周圍的污染情形，再來讓汙染程度低的土地能夠較快恢復，讓一般人能夠親近使用。李玉坤也強調，一切還是要等遷廠確實執行後再說。石油工會理事長陳武雄則承認土地的汙染問題，但對於生態公園的構想，他仍希望大家繼續溝通，尋找其他更好的方法，讓原有的產業能夠維持一部份的運作或再利用。
從高雄市政府施政白皮書（註4）當中提到，市府有意願將一部分區域朝著生態公園的方向來規劃，五輕廠區的行政區（註5）則可能仍是能夠生產，但以綠色產能研發為主。至於具體的規劃，高雄市都發局前年委託研究單位進行都市計畫的設計，目前尚在進行中。地球公民基金會認為，官方的規劃案尚在進行中，而且生態公園的轉型以及汙染整治是一個長期持續的過成，民間仍需要謹慎面對，持續監督。
中油五輕廠外的高牆，上頭畫著生機蓬勃的青草、綠樹與動物，還寫著「把自然還給大自然，中國石油為您加油」的標語，然而這附近土地與地下水汙染嚴重，圖中的草地上為汙染監測採樣井。
談論未來背後的一些省思
石油工會過去試圖要求中油公司妥善規劃，不想讓市政府、財團與後勁福利基金會替他們規劃。工會理事長陳武雄認為應該要由市政府和中油公司來協調。中油公司甚至曾在民間舉辦後勁遷廠後土地規劃競圖比賽前，發函給活動主辦單位，表示五輕廠址是中油公司的資產，民間團體無權規劃。不過，高雄大學陳啟仁教授則認為五輕廠址的土地為國家所有，中油僅是暫時使用與管理，這塊土地的處置屬於公共議題。陳啟仁說：「未來討論的所有利害關係人都應該進來討論。中油、市政府、中油工會、勞工團體、附近的社團都一樣，因為這是大家的事。」
然而，後勁的一般居民一直以來與後勁基金會、廟產委員會等地方意見領導團體缺乏接觸，也不太了解基金會做了什麼事。居民認為基金會比較少和居民溝通，大多數人並不了解後勁基金會的運作方式與推動的事務，意見的討論侷限於基金會的董監事、委員等人。受訪的居民表示：「基金會比較少讓外面的人參與，妳要有資格才能參與到這一塊。」但是另一方面，居民也坦承多數人自己會覺得無暇參與。以每年9月21日在聖雲宮舉辦的社區活動而言，居民多半因為有抽獎等休閒玩樂活動作為誘因才參與，否則對於社區的公共事務，居民往往不會主動參與，也顯示後勁基金會與後勁居民對於社區的想像存在著落差。如此一來，在遷廠後規劃的討論中，後勁地方的意見領導團體似乎並不一定能夠代表後勁的所有居民，居民形同對自己所處環境的命運失語的一群人。
參與後勁社區研究的中山放狗社吳蕙如同學認為，生態公園的具體面貌，必須要讓居民來共同決定。這並不只是解決後勁地區在社區參與與五輕遷廠議題上的寡頭領導問題，更重要的是要讓居民體認到，社區的未來命運與每個人息息相關，是所有居民必須一起面對的。這些是凝聚社區共識相當重要的過程。縱使前文分析了學生不容易進入社區的理由，但在中油完全遷廠前，學生參與是否有轉圜的餘地？比如社區中的斷裂或可以意見蒐集、溝通平台改善，但環保團體因為運作的導向、後勁基金會因為人力的不足不能夠做，那也許這就是學生參與的機會。
面對當前的問題，居民需要一個直接、公開、透明的公共意見交流平台，避免五輕遷廠後的規劃淪為少數人的決定。這項規劃更可以視為一項社區參與的契機，後勁居民在過去對抗石化汙染的激烈環保抗爭後，是否能夠延續當年熱烈的社區意識，積極投入社區未來方向的擬定。此外，當今在整座台灣島上，發展主義肆虐、注重都市開發利益的大脈絡下，後勁反五輕領導團體與各式居民掙開汙染的長期陰影後，是否會落入都市開發與商業利益炒作的陷阱中呢?後勁將要何去何從，仍需要人們持續的嘗試、參與和反思。
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(註一) 包括石化業停止擴張、石化產業將外部成本內部化、國土重新規劃、取消石化業過去享有的不合理的水電租稅補貼與獎勵優惠、推動產業轉型等。石化政策論壇:六大策略徹底幫石化業整骨轉型!http://www.greenparty.org.tw/news/20140824/167
(註二) 可參考中油綠能科技研究所網頁 http://new.cpc.com.tw/division/gtri/about.aspx
(註三) 什麼是頁岩氣革命？開採背景與起源－《頁岩氣》http://pansci.tw/archives/66384
(註四) 此白皮書為陳菊去年參選高雄市長時提出的《Kaohsiung Forward》競選施政白皮書。
(註五) 中油五輕廠區共有423公頃，分成183公頃的工廠區、52公頃的行政區(即原本的辦公區)、188公頃的宿舍區(即宏毅、宏南、宏榮社區)三個區域。
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