搶救杉原海岸的努力 獲得公民訴訟實施以來的首次勝訴判決

   全國矚目的東海岸重大開發案，台東杉原海水浴場BOT開發案  ──美麗灣渡假村，違法開發爭議喧騰一年多之後，2008年1月23日高雄高等行政法院做出了一審判決，宣判開發案主管機關台東縣政府和開發業者美麗灣渡村公司敗訴，已幾近完成的第一期五層樓旅館建築必須全面停工。

   台灣司法史和環境運動史的首例

  搶救杉原海岸的努力

  獲得公民訴訟實施以來的首次勝訴判決

   報導人    林雲閣

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  未經環評審查便搶建完成的美麗灣渡假村，被高雄高等行政法院判決

  違法開發，必須全面停工。

      全國矚目的東海岸重大開發案，台東杉原海水浴場BOT開發案──美麗灣渡假村，違法開發爭議喧騰一年多之後，2008年1月23日高雄高等行政法院做出了一審判決，宣判開發案主管機關台東縣政府和開發業者美麗灣渡村公司敗訴，已幾近完成的第一期五層樓旅館建築必須全面停工。判決主文如下：「被告應命參加人停止在坐落台東縣卑南鄉○路○段346-4地號土地上之一切開發施作工程行為。」

     這是全國各界搶救東海岸最美麗的海岸──杉原海灣，在歷經一年多的挫折和奮戰之後，首傳捷報。這個捷報在台灣司法史和環境運動史上有幾重重大意義：

一、 這是台灣司法自民國88年引進公民訴訟制度以來，第一個做出判決且環保團體獲得勝訴的案例，這對國內公益團體（NGO組織）在監督政府不當施政，捍衛司法正義、環境正義、人權正義和社會正義等艱辛、漫長且相當弱勢的社運工作，無疑是一個重大鼓舞，它將是台灣的一個歷史轉捩點，未來關心台灣社會公益的團體和民眾，將不再如此悲觀和無助，至少搶救杉原海的初步勝利顯示，公民訴訟是伸張社會正義的一個強有力工具，我們的司法體系裡也有相當進步的法官，為被官商勢力迫害的社會正義尋求司法救濟之道。在此基礎上，台灣的NGO組織開始有一定的社會條件可以扮演一如歐美社會的NGO組織，那種強大的監督政府和從事社會改造的力量。

二、 在台灣的環境運動史上，搶救杉原海岸的初步勝利顯示，不斷被官商勢力蠶食鯨吞的台灣美麗環境，即使像杉原海岸的案例，未經環評審查便搶先興建完成五層樓的觀光旅館，並把麗沙灘當做工程廢土的掩埋場，面對如此公然違法和粗暴施工的開發案，在地方政府以合法掩護非法的行政手段護航之下，只要環保團體不放棄努力，鍥而不捨的蒐證、監督、把關，並透過公民訴訟尋救司法救濟，是有機會可以以一小撮環保人士的力量扳倒一個龐大的官商勢力，並讓那投資數億元的重大開發案停下工來，及時為我們受傷的美麗海岸止血，避免環境的傷口繼續惡化和擴大。

     搶救杉原海岸的工作，在尋求司法救濟的路途上，遇到的最大難題，是在官商勢力精密策畫、以合法掩護非法的行政手段庇護之下，人少資源匱乏的環保團體，要蒐證找到他們的違法事證，非常困難，譬如，美麗灣渡假村這一投資數億元的開發案，能膽敢不經環境影響評估審查，便搶建第一期的五層樓觀光旅館，是因為縣府協助財團將6公頃的開發面積切割出一塊只差0.0003公頃便滿1公頃的地號，以此認定「不足1公頃，免環評」（他們知法玩法，知道環評法相關法規規定，觀光飯店蓋在山坡地上，1公頃以上才須環評），並據以發給建築執照，導致此開發案在無環評審查監督管制之下，產生種種粗暴施工、殘害海岸生態的行徑：

      工程廢土掩埋於沙灘之下，工地泥流污水直接溢流至海域，造成珊瑚密布、海洋生物資源豐富的杉原灣、都蘭灣遭受大量污泥覆蓋的生態破壞；以及貪婪的規劃幾乎吞佔全部海灘的三期開發計畫：在現有一期五層樓觀光旅館北側，興建二期26棟豪華別墅（Villa）；在南側再興建如同一期模式的五層樓觀光旅館；而一期工程則將原核准的三層樓旅館偷渡為地上五層地下一層，房間數由73間擴增至 130餘間，以及計畫將旅館前的美麗沙灘挖掉改建二座大型游泳池。一言以蔽之，在無環評管制之下，幾乎是讓財團為所欲為，儼然無政府狀態。

     因為財團擁有「合法」建照，因為一期開發基地被「合法」切割為法定須環評的1公頃以下，因此，過去一年多，不管環保團體如何到立法院、環保署控訴，如何上街頭遊行抗爭，如何不斷檢舉、陳情，縣府和團始終以這兩句擋箭牌「1公頃以下免環評」、「我們取得建照合法開發」，對外宣稱，「一切依法行事」。因此，儘管去年一月事後補做的環評審查，環評委員即做出「先停工再補正」的審查結論，去年七月環保署終於認定開發案違法，必須「全面停工和罰款」，但縣府和財團還是老神在在的持續趕工，不理會外界的所有指控，直至去年十月第一期五層樓觀光旅館全部趕工完成，縣府和財團才迫於外在壓力，合演一齣表面停工的戲碼，即美麗灣渡假村主動配合停工，以換取縣府不必發出工令的懲罰。但實情是，「表面停工，私底下加快進度」，利用表面停工的空檔，積極進行使用執照的申請，在去年底已完成申請使用執照的消防檢查，預計在今年六月正式營業。

      若非此次高雄高等行政法院的一審判決，一舉戮破縣府和財團的「合法說詞」，搶救杉原海岸的工作不知還要走多少漫長的艱辛路。
 
      高雄高等行政法院對於縣府和財團「1公頃以下免環評」的判決理由如下：

一、本件被告徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案申請開發之整體面積，應為上開土地全部面積59,956平方公尺無誤。
二、雖然其興建飯店所使用之土地面積為9,997平方公尺，然因其開發基地，同時位於行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準所列之開發區位，依該標準第33條規定自應以較嚴格之細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行環境影響評估；則本件參加人申請開發之整體面積既為上開土地全部面積59,956平方公尺，而非僅是旅館之建築基地而已，其申請開發面積顯逾1公頃以上，且因該土地屬山坡地，依行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第13款第5目規定，自應實施環境影響評估。

      對於財團宣稱「依法取得建築執照」，基於法律「信賴保護原則」，不得命其停工，高雄高等行政法院的判決理由如下：

一、 本件開發案既未經環境影響評估，被告自不得核發上開建造執照給參加人，故被告所核發之建造執照，依上開環境影響評估法第14條第1項規定，自屬無效。而行政處分之無效為自始、當然、絕對無效，自不生信賴保護之問題。
二、 被告與參加人在簽訂上開興建暨營運契約時，即已知本件開發案應辦理環境影響評估。再者，興建建物之面積小於其所使用之土地面積，只要經由測量即能確定所欲興建之建物位置，並不須將欲興建之建物位置獨立分割出來，始得申請建造執照，此乃眾所周知之事實。
三、 然查，本件參加人卻於簽訂上開契約後，即以「因應開發需要」為由，於94年2月21日函請被告所屬旅遊局，合併當時之346及346-2地號土地，再分割成現存之346及346-4地號土地，將參加人實際之建築基地面積9,997平方公尺之土地分割出來，而被告於同年3月8日，以「配合開發需要」理由，同意辦理土地合併及分割作業，足見被告及參加人為了儘速著手開發行為興建旅館，乃以上開土地分割之方式，使得分割後之346-4地號土地面積小於1公頃，意圖規避實施環境影響評估，至為明顯。
四、 縱認本件參加人對其申請興建旅館，已取得相關執照及許可，而有信賴保護之問題，然依行政程序法第119條第3款規定，參加人亦屬明知行政處分違法，或屬因重大過失而不知該行政處分違法，故其信賴亦不值得保護。

      最後，高雄高等行政法院以「本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。」的結論，對一審判決做出如下的判決主文：
被告應命參加人停止在坐落台東縣卑南鄉○路○段346-4地號土地上之一切開發施作工程行為。」
    

      長達29頁的裁判書，從上述兩項關鍵性的判決理由可以看出，面對此一全國矚目的東海岸重大開發案的違法爭議，法官做了非常嚴謹的查證和審理，而其詳實而邏輯嚴密的判決論述，則使台東縣政府和美麗灣渡假村集團「以合法掩護非法」的違法開發事實無所遁形，終使此一嚴重破壞東海岸環境生態的開發案，在司法上被定