五權憲法可行嗎？

1991年中華民國第一屆中央民意代表退職，國會全面改選，1996年並直選總統、副總統，完成了民主化。然而，黨國體制的陰魂並未遠離臺灣人民，離我們最近的時候，應該就是2013年馬、王政爭期間。當時，馬英九總統以中國國民黨黨主席的身份，把立法院長王金平開除黨籍。實質上等於是兼黨主席的馬總統企圖撤換國會議長，使國會失去監督制衡政府的功能。如果實現，形同由政黨領導國家的黨國體制的復辟。會出現這種問題的關鍵，在於不分區立委制度。政黨有權力把不聽話的不分區立法委員撤換，而選民卻沒有權力罷免不適任的不分區立委。不分區立委實質上是黨意代表，而不是對人民負責的民意代表。

此外，由於區域立委有經營選區的壓力，無法專心開會，對於全國性議題，也未必會關心。國會的舞臺，變成由代表黨意的不分區立委主導。出現爭議，就由黨團進行政黨協商。如果仍然不行，就由黨部動員表決。多數的立委變成只是表決機器。

今年的立法院長選舉，凸顯出現行制度的另一個重大缺陷。三黨都祭出黨紀，全黨立委團進團出，只問藍綠白，不問是非。這種問題，其實經常發生。陳水扁總統執政時期，提名的監察委員人選，遭到在野黨杯葛。由於朝小野大，監察權實質上遭到癱瘓。今年，在野黨喊出更大的｢理想｣，威脅要讓執政黨找不到政務官。如果成真，行政權也無法運作。

孫文認為，行政機關擁有考試權，可能會濫用私人。立法機關擁有監察權，則將有國會專制的流弊。因此，提出五權憲法理論。然而，現行制度顯然離五權互相制衡，人民有權、政府有能的理想目標，仍有相當大的距離。孫文當年似乎沒有考慮到一個關鍵點，國會專制的根源是政黨。政黨有很大的誘因，企圖去囊括五權。所以，諸如：成立國會特偵組、立委質詢行政院長是上對下的關係等，這類擴權的主張，將來仍然會層出不窮。

根本解決問題的方法，我覺得應該要讓不分區立委、監察委員、和考試委員都由全民直選產生，脫離政黨的掌控。各主要政黨仍然有提名人選的權力，但由選民直接圈選他們心目中最適任的人選，而不是圈選政黨。不分區立委、監察委員、和考試委員的提名人選，以專業能力作為主要的考量點，而不以黨籍作為前提。因此，當選後即使被撤銷黨籍，也不影響其當選資格。此外，為了確保監察委員和考試委員的超然獨立立場，應比照法官，要求監察委員和考試委員不得參與政黨活動。

比較可惜的是，現在朝野都把修憲視為不可能的任務。過去通過憲法增修條文的政治條件已經不存在。當時，朝野政黨都有追求國家進步的決心和共識。現在，連盡忠職守，守衛疆土的海巡人員，都會被拿來當作箭靶，變成政治攻防的工具。事情其實很單純。有不明船隻進入我國海域，海巡人員追捕，不幸鬧出人命。因為雙方船速都很快，即使發生碰撞，也只是意外。有沒有執法過當？是法律問題，而不是應該在立法院討論的政治問題。

如果在現階段不可能修憲，退而求其次，或許可以先從法律層面著手，調整五院的分工，讓其更為合理、有效能。例如，廉政署負責端正政風，應該是監察權的一部份。現在卻隸屬於行政院法務部。民選首長，民意代表、和重要官員的財產申報，變成由廉政署和監察院共同掌管。增加不少電腦作業系統和申報作業的複雜性。為什麼不能把廉政署劃歸監察院管轄？此外，現在的狀況是，監察院沒有足夠的人力去處理人民陳情案件，政風單位卻有眾多人力分散各機關，似乎是處於閒散狀態，看不到績效。

人事行政總處與考試院間也有很多工作重疊的狀況，公婆變多，卻沒有管到重點。地方政府有時候會派出約聘僱人員行使公權力。例如，對於人民申請土地農用證明的案件，派約聘僱人去現場勘查。或者，對於農民資格的認定，以農會會員資格作為准駁依據；而農民申請加入農會的案件，係由不具公務人員身份的農會職員負責審核。這些行使公權力的人，都不在考試院的管轄範圍。改正這個問題，最簡單的解決辦法，就是規定，執行公權力的人，除了民選首長和民意代表之外，不論有沒有公務人員身份，都必須是經過考試院檢定合格的人選，沒有例外。而行使公權力的人，必須對人民負更大的專業責任，而不是如同民法第186條的規定，即使是公務員的故意行為，還要看被害人有沒有先尋求其他法律上的救濟方法，否則，公務員不必負責。對於公務員違背專業的行為，完全沒有必須負責的規定。

民法第186條規定：公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任。其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任。前項情形，如被害人得依法律上之救濟方法，除去其損害，而因故意或過失不為之者，公務員不負賠償責任。