氣候調適 刻不容緩
文／朱淑娟(自由撰稿記者)、張楊乾(台達電子文教基金會低碳生活部落格主編)
2009年8月8日，莫拉克颱風橫掃北台灣，隨即引進西南氣流，為南台灣帶來超大雨量。中央氣象局統計，屏東到嘉義多處山區總雨量超過2,000毫米，三天內幾乎把一年的總雨量下光了，也釀成南台灣五十年來最大災情的「八八水災」，災區範圍甚至比九二一大地震時還要大。
七月，台灣才剛經歷熱浪，八月隨即暴雨來臨。在同一個季節經歷兩種極端的氣候型態，應驗了聯合國政府間氣候變遷專家小組(IPCC)早先的預測：當氣候暖化，海平面上升，可能造成熱浪、乾旱、極端暴雨，導致國土及生命安全風險大增。
莫拉克颱風的災難，有天災、有人禍。但今日與氣候相關的天災，卻也與人類排放過多溫室氣體，造成地球整體溫度上升，進而使水文循環發生改變有關。聯合國也早就呼籲各國，應儘早採取「氣候調適策略（adaptation）」，透過各種努力把災難減到最低。
在國際上，包括聯合國國際發展署(UNDP)及全球環境基金(GEF)，都已對氣候變遷發展出了調適策略綱領，並已在部份國家被採用。而美國參議院現正如火如荼審議的「美國清潔能源與安全法(ACE Act)」，若通過後也將成立一個統整十七個機構的氣候變遷調適委員會，並會單獨成立基金來運作。該法通過後，現有的美國海洋及大氣總署(NOAA)也將有法源與資金，每四年就作一次全國的氣候變遷脆弱性評估，並將這樣的資訊即時提供給各級政府，作為擬定氣候調適策略的參考。
在台灣，近年來早有學者呼籲政府應重視氣候調適；這次風災過後，包含像「還地於河」、「停止國土超限利用」等逐步恢復土地的承災能力的檢討聲浪，儼然已成為學術界的主流觀點，學者並已發動連署要將《溫室氣體減量法》更名為《氣候安全法》。然而，此次救災飽受批評的中央政府，雖在災後第十一日由馬英九總統所召開的記者會上，承諾成立「災難防救署」來因應愈頻繁的極端氣候外；對於政府如何發展出一套足以避險調適策略，尚未看出完整的架構。
調適策略之一：
濫用國土應提出解決之道
許多專家認為，直到如今，政府的防洪觀念還停留在「治水」，認為水是可以被「治」的，一再加高堤防、加寬區域排水，但這些原以為堅固的防洪設施，在這次莫拉克颱風卻處處不堪一擊，足見工程手段已有極限。
特別當今日面對的已不是正常的天氣，而是短時間內足以造成毀滅的暴雨，從過去象神、敏督利、辛樂克颱風的經驗來看，短期間內帶來上千毫米雨量已變成「正常雨量」。現階段，似乎唯有承認水不可治的現實，讓焦點回歸國土規劃。
台灣大學地理系退休教授張石角就表示，台灣現在的情況是，「攻擊力增加、抵抗力減少」。堤防一直做、災難一直增加，未來必須從土地利用角度去達成防災系統。而台灣許多土地非法利用，是導致災害的主因。
以屏東縣林邊鄉、佳冬鄉為例，它們是這次水災淹水最嚴重的地區之一。然而，屏東西南沿海從東港到林邊、佳冬、枋寮，近三十年大規模養殖，超抽地下水，尤其抽取受壓含水層，導致地層下陷非常嚴重，最嚴重已下陷高達3.2公尺。
屏東環保聯盟理事長洪輝祥表示，即使這個區域已公告為「地層下陷地下水超抽管制區」，無奈政客鄉愿、媚俗，未能有效執法，導致地層下陷問題無解。林邊大橋兩邊地區已低於海平面，又位於林邊溪下游出海口，洪水一來無法外排，幾乎是逢水必淹。莫拉克颱風的大雨固然讓林邊、佳冬淹水比往年嚴重，惡水固然可怕，不當的養殖行為、行政的怠惰，卻無疑是災難的幫凶。
對此，水利專家、台大土木系教授李鴻源就一再公開質疑，「這個地區究竟要不要再繼續抽地下水？如果不要，那這些地區民眾未來生計是什麼？政治人物有必要說清楚。」
另外，所謂調適策略，除了應思考「不應在危險地區住人、在危害國土安全地區開發」外，也包含因應不同區域特性，改善排水以及防洪設備，以加強調適能力。在屏東林邊協調救災的環保署副署長張子敬，就指像林邊或是佳冬等地，為因應異常氣候的劇烈天氣，未來排水設施必須要有不同的思維。
他指出，林邊、佳冬在大雨過後積水不退、汙泥滿地，原因就出在汙泥堵住排水系統。「這個地區淹水已是常態」，張子敬建議，針對這種易淹水區地區，如果未來決定要繼續居住，所有防洪設施都有特別考量，小至水溝蓋設計成易掀、易清都有助於減災。
調適策略之二：
工程手段有其極限，「還地於河」才能減災
過去台灣的排水工程多半只注重整治排水路，截彎取直、疏浚、設砌石等等，只想快速將暴雨排到下游，但卻忽略各種工程對下游生態環境的衝擊；以及對下游居民生命財產的威脅。
長期關心河川生態的台灣生態學會醫師張豐年表示，公部門至今仍獨鍾圍堵的工程手段，毫無「工程可導致不同災難」的心理準備。他舉例，九二一大震後，大甲溪上中游谷關、松鶴土石流造成谷關、青山電廠泡湯，下游無數橋墩淘空，堤防一再遭沖毀，就因為壩體上游淤積、下游淘空，如今又要復建中橫、青山電廠。去年后豐大橋遭辛樂克颱風沖垮的殷鑑不遠，未來大甲溪兩岸的居民，一到颱風天恐要自求多福。
高屏溪是莫拉克颱風的另一個重災區，也是因為不當工程及人為因素，讓災難擴大。洪輝祥表示，如果大海有足夠空間奔流，洪水就不足以成災，就因為太多的堤防拘束河道，河堤才會衝破。以高屏溪、林邊溪為例，部分養殖業及作物占用河川地，限縮河川排洪空間，才導致水災。
拿著從Google下載的衛星空照圖，洪輝祥用筆劃出高屏溪原該有的行水區，原本政府規劃的河道有2500公尺寬，但左岸高灘地被占用養殖魚塭、高莖作物，縣政府又在深入高屏溪400公尺的地方建河濱公園，與水爭地，阻擋洪水漫流，導致河道被拘束，行水區只剩250公尺。
洪水無處宣洩，只好到處流竄，導致高樹、美濃、旗山等地因而大淹水。連同養殖魚塭、河濱公園這次也無法悻免遭洪水吞噬。洪輝祥認為，唯有還地於河，給河水多一點空間自由呼吸，才是保障民眾生命財產安全。
他說，如果政府繼續堤防破了修堤防」這種舊思維，只會演變成「工程永續，環境沉淪」。
自八八水災發生後，不斷上電視批評政府的治水思維古板，目前任教於屏東科技大學土木系的丁澈士教授，也拿林邊溪的整治作為例子。他建議應在沖積扇做人工湖、搭配造林，吸納洪水並補注地下水，「治水要以柔克剛」。而屏東環盟的洪輝祥也有類似主張，如能善用林邊溪旁有3,000公頃的台糖造林土地，大水來時將林邊溪的堤防匣門打開，讓水溢流到造林地，自然能減緩下游的淹水損害。
調適策略之三：
建立預警系統 爭取防災時間
預警系統可爭取防災時間，是氣候調適重要的一環。然而，許多山區部落因撤離不及，傷亡慘重。高雄縣甲仙鄉小林村400多人遭活埋，六龜、新開、那瑪夏、寶來等也是多人死亡或失蹤。許多人質疑中央氣象局雨量預估不夠準確，而且水保局的「土石流潛勢圖」似乎也未發揮功能。
李鴻源表示，要支撐預警系統，要有完整的資料庫。現在的情況過去不重視資料搜集，例如福衛二號每天都在飛，但都沒有變成國土規劃的依據。還有，水利署已公告「淹水潛勢圖」，水保局又有「土石流潛勢圖」，但公告後誰來做？中央、地方沒對話，跨部會協調有問題，防災、救災品質都出問題。
成大環境工程所教授溫清光所說，如果氣象局能有更好的預報能力，水庫可以在暴雨來前提早放水，調洪能力可以再提升。例如曾文水庫颱風來前，水庫因乾旱見底，結果這次大雨把六億噸的水庫給灌飽，蓄水量高達四億七千多萬噸，調節的水量很大。
預警系統已成為氣候調適的重要一環，為了精準提出預警，政府應有一套完整資料，包括多少雨量對不同地區的衝擊評估，然後依衝擊評估建立人員疏散時間、地點、以及災民安置、醫療等緊急應變措施。
台灣地質年輕 更需早作調適
台灣河川共有129個水系，1000多個排水系統，因地殼屬第四紀的年輕地形易受沖刷，河川的輸沙量大。加上不當的土地利用，加大洪峰流量、降低河川抗洪能力。過去因經費不足，上中下游無法達到整體整治。
此外，台灣年平均雨量介於1600到3200毫米之間，是世界平均值的2.6倍，但降雨時空分布不平均，集中在五到十月，造成水資源利用困難，短時間內降下超大豪雨，也造成防洪上的困難。
2006年1月通過「水患治理特別條例」，編列1160億、期限8年，主要用途就是為了系統性治理縣市管河川、區域排水及事業海堤。莫拉克水災，外界質疑水患治理特別條例失靈，對此水利署副署長吳約西僅表示，「水利署虛心接受各方指教。」
氣候難民 調適政策另一難題
氣候變遷引發的災難，也衍生出「氣候難民」的議題，通常他們對造成氣候變遷的作為最小，但承受的災難最多，而且也最沒有能力調適。
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