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2012/08/03 苦勞評論

【旺中併購中嘉】專題系列一 
NCC的智慧與不智

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【編按】國家傳播通訊委員會(NCC)7月25日以附款方式通過旺中併購中嘉案。過去一段時間,許多學者出面質疑併購案將使旺中成為「媒體巨獸」,導致媒體及言論的集中,要求NCC予以駁回;同時,旺中集團透過旗下報紙、電視台等媒體資源對持不同意見者展開大動作反擊,更引來一系列作家、寫手「拒絕旺中」的出走潮。在這次的審議過程中,NCC看似缺乏法律工具,而只得以附款方式處理,卻凸顯NCC多年來在立法修法方面的怠惰,實為難辭其咎。

旺中併購案與其後一連串事件所牽引出來的問題十分龐雜,包含NCC行政處分的法源依據與侷限、如何避免「媒體及言論集中化」、NCC針對媒體結構或實質內容進行審查之分際與界線為何,以及台灣電視產業長期面臨的困境。在【旺中併購中嘉】系列評論中,我們將嘗試探討這些問題。

 

旺中併購中嘉一案的審議長達18個月,直到上週三(7/25),NCC做出附帶3項停止條件的准許處分,也就是一般所稱之「有條件通過」。這3項停止條件包含:旺中必須與中天新聞台完全切割、中視新聞台必須申請營運變更為「非新聞台」,以及中視應設立獨立編審制度。

行政處分的「附款」

 

一、《行政程序法》第93條規定,行政機關作成行政處分有裁量權時,得為「附款」,其內容可包含「期限」、「條件」、「負擔」、「保留行政處分之廢止權」,或「保留負擔之事後附加或變更」;在本案中,除3項「附停止條件」外,另有25項「附負擔」,包含中嘉各所屬系統台2014年完成全面數位化、申請人每戶提供至少2個機上盒、低收入戶寬頻上網和收視免費等等。

二、《行政程序法》第94條規定,「附款」不得違背行政處分的目的,並與該處分之目的有「正當合理的關聯」。

 

依據NCC法律處長謝煥乾對外的說法,行政處分之「附款」,無需經受處分人(旺中)同意,並強調,「旺中不接受或不執行,旺中與中嘉的合併案就不會過關。」

過去一段時間,許多人認為NCC被「打臉」,因為行政處分一出,旺中旋即表示不同意其條件。然而,NCC所做出的這項處分本身是否值得苛責,仍應以結果來看。在現實狀況下,假使旺中既不同意也不打算執行,那麼本案即不會過關。台北大學法律學系助理教授黃銘輝投書媒體時,也曾指出「法律上,停止條件不成就等於就是許可未生效,所以旺中購併中嘉案,可說是在繞了一圈後,正式破局,NCC連所謂的「廢止許可」的動作都不必作了,更沒有所謂「續審」的問題!」(參見2012/08/01 蘋果日報 「附款不應被污名化」)。

因此,這個結果之下,未來的發展將有幾種可能:一、旺中透過行政訴訟廢棄目前之處分,再提案要求NCC重審;二、旺中按照3項「附款」執行(可能與訴訟雙管齊下);三、旺中放棄併購案。

這三種可能發展,分別有不同的討論可以延伸。先撇開旺中放棄的可能性不談,目前「NGO大團結反媒體怪獸聯盟」等反對併購案之公民團體,喊出的訴求是要NCC將原處分收回並重審;而旺中由於同樣不滿NCC之處分,若提起訴訟,也是欲廢棄NCC目前的處分,再提案要求重審。但就目前公民團體對新一屆NCC委員的不信任來看,喊出「重審」訴求其實是一步險棋,因為很難確保重審結果會比現狀更接近「駁回」。不過,依照新任NCC主委石世豪的說法,承諾「行政處分絕對不會改變」、「不會重審」,無論是旺中或者公民團體,要令NCC另做處分,勢必都得等行政法院確定撤銷目前的處分。

再來是第二種可能,有關於3項停止條件,旺中對外稱不同意,指不願賣中天電視台,然而假使旺中願意切割中天,還是有「假切割」之疑慮,也因此公民團體擔心旺中「會用任何方式直接或間接地擁有新聞台」(參見2012/08/01 苦勞報導 「旺中風雨中 NCC交接 蘇蘅轟陳冲 石世豪:行政處分不會改變」),這裡問題的關鍵在於:NCC如何能確保其處分及附款能被如實執行?意即如何杜絕「假切割」、以及是否存在監督機制等等。假使這些後續配套不存在,使受處分人可透過轉投資、子公司、人頭等巧立名目的方式避開條件進行「假切割」,「附款」之用意也就不會發揮功效。

學者管中祥、黃國昌日前也投書媒體,認為NCC應針對「條件如何才算達成」設下具體嚴格界定,避免後續認定過程出現不同解釋的放水空間(參見2012/07/27 蘋果日報 「如何降低NCC造成的傷害」)。

7月31日,超過700名學生透過臉書集結串連,不畏風雨地在中天電視台前進行抗議。(攝影:王顥中)

 

行政處分附款之法源與「違法疑慮」

中國時報前社長王健壯認為NCC此次之行政處分有違法之虞,指3項「停止條件」的法源並非廣電三法,而是《行政程序法》(參見2012/08/02 中國時報 「凱撒的面具-媒體不應也不必與學者為敵」)。

王健壯的說法,可說是「錯一半、對一半」,為什麼這麼說?

一、《外國人投資條例》第7條第2項規定,「投資人申請投資於法律或基於法律授權訂定之命令而限制投資之事業,應取得目的事業主管機關之許可或同意。」至於上述「限制投資之業別」,在行政院公告之「僑外投資負面表列-禁止及限制僑外人投資業別項目」可以見得「有線廣播電視系統經營、衛星廣播電視事業」等項目,被包含在「限制僑外人投資業別」中,主管機關為NCC。

二、《有線廣播電視法》第19條第2項規定,「外國人直接及間接持有系統經營者之股份,合計應低於該系統經營者已發行股份總數60%,外國人直接持有者,以法人為限,且合計應低於該系統經營者已發行股份總數20%。」

三、根據NCC第419次委員會之會議記錄,旺中併購中嘉案是依據《外國人投資條例》及《有線廣播電視法》進行審查。

 

此次旺中欲併購中嘉,之所以需經過NCC審議,乃是因為在《外國人投資條例》及《有線廣播電視法》當中,對於有線電視系統台之外資持股比例有一定限制,並且明文規範需經主管機關同意。因此該二法才是此次NCC審議並最終做出行政處分之法源依據,而非如王健壯所稱之《行政程序法》。

《行政程序法》在這裡的角色,授權主管機關可在做出行政處分的同時加上「附款」,另外規定「附款」與「處分」之目的應有「正當合理的關聯」。

而這就觸及王健壯恐怕說對了的那另一半:

目前的《有線廣播電視法》針對系統經營者之營運管理,限制了外資和政府、政黨及其捐助之財團法人不得直接、間接進行投資,後者也就是所謂「黨政軍退出媒體」;然而,有關「避免集中化」以及「促進多元」等標準,則完全不存在於其中。也因此,黃銘輝說,「冀望NCC逕行否決此一購併案,對於決策須時時以依法行政為念的官員來說,是何等地如履薄冰!」

「附款」與「處分」之目的應有「正當合理的關聯」,但目前的《有線廣播電視法》(NCC做出行政處分之法源依據)中,並沒有「避免集中化」與「促進多元」的明確規範,即不可能以此為目的進行處分。既然如此,以「避免集中化」與「促進多元」為目的做出之「附款」,與處分之目的即不見得具有「正當合理的關聯」。所以,王健壯稱有「違法之嫌」,並特別強調《行政程序法》,應是指這個部分。

NCC的不智與難辭其咎

因此,假使我們暫且同意「旺中併購必然導致言論集中」,而且「集中化是不可欲的」(前者尚可能有爭議,但後者至少在目前的討論中具有一定社會共識),從本次審議的結果來看,NCC似乎已經在法律缺乏相關規範的情況下,盡力避免「集中化」狀況的發生,甚至透過有違法疑慮的方式運用「附款」來擋下併購,因此不該苛責;甚至,有人說這是NCC委員們具有「高度智慧」的決定,應該給予鼓勵。

但真的是這樣嗎?

在2009年的「二中案」,旺中欲收購中視及中天電視公司時,當時的NCC同樣試圖「避免集中化」與「促進多元」,又缺乏明文法源依據(無論是審查中視營運計畫變更的法源《衛星廣播電視法》,或者審查中天營運計畫變更之法源《有線廣播電視法》,皆未有對「避免集中化」及「促進多元」的明確規範),因此最後以「附款」之方式,對中視與中天兩間電視公司做出「董監事不得重疊」、「經理以上人員不得互相兼任職務」、「中視至少設一名獨立董事」、「廣告、業務、節目部門均獨立」、「設獨立攝影棚」、「成立倫理委員會」、「設獨立節目編審人員」等附款。

當時,王健壯說:「既無法源,卻祭出那麼多嚴厲行政處分,違法濫權至為明顯」(參見2009/05/31 聯合報 「獨立機關獨過了頭」);中時社論批NCC「於法無據,卻仍一意孤行」(參見2009/06/01 中國時報 「社論-知法犯法 藐視依法行政的NCC」);同時,旺中也立即提起行政訴訟,目前為止中天、中視兩案之訴訟結果都仍未最終定案。

先不論其它案件,光是跟旺中有關的案件,從2009年的「二中案」,針對「避免集中化」無法可管而只得使用「附款」處理因此引發爭議,3年過去,眼前的「併購中嘉案」,NCC委員還是只能一面審議一面喊話強調「希望將理性指標納入法令」(相關剪報),卻只凸顯了過去這麼長一段時間中,NCC在立法修法動作上的怠惰,使自己又在同一個坑以同樣的姿勢再摔一次成為眾矢之的,恐怕就是NCC最為不智與難辭其咎之處。

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David

Not that I love Caesar less, but that I love Rome more.
not that I love Rome less,
but that I love Justice more.

David

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好奇寶寶

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