【新聞疑義567】不論都更範圍或鄰近住戶，都有權力參與都更的規劃？

【新聞】

都市更新條例通過十幾年，成功的都市更新案卻少之又少，總統大選將至，此議題也成為候選人政見之一。25日民進黨總統候選人蔡英文前往新北市三重區，以「公辦都市更新」為題，強調由政府主動規劃更新，並推動大面積都市更新。但三重有幾塊區域原本就要進行公辦都更，卻因產權過於紊亂無法推動，都市更新受害者聯盟表示，候選人至少應表明提出的公辦都更政策與現行的有什麼不同，否則都只是華麗口號。蔡英文表示，台北市加新北市，共有超過50萬戶、屋齡30年以上的老舊房舍，這些沒有電梯的公寓，已無法滿足民眾的生活需求，這些社區急需都市更新，卻遲遲難以推動。對此，她提出公辦都市更新的構想，由中央去規劃大面積的都更範圍，讓都市更新可以更快、更好。「現在的法令，只有給予更新『屋齡30年以上的老舊社區』容積獎勵，但921大地震後才發現，台灣許多房舍的耐震度都不夠。」蔡英文強調，將會把耐震度不夠的房舍都更也納入獎勵範圍。蔡英文也提到，為了加速更新速度，打算降低目前法令規定的3／4整合門檻。民進黨總統候選人蔡英文（中）25日於三重同安公園舉行公辦都更政策說明記者會，現場並未提出具體規劃，宛如造勢大會；詢問現場工作人員記者會主題，也回答不出所以然。只是目前的都更已造成許多反彈和爭議，民進黨要如何避免重蹈覆轍，競選團隊成員坦言，目前只有大方向的政策目標，還沒有細部的配套與規劃，但民進黨也提出「中繼住宅」，讓參與都更的民眾有暫時棲身之處。針對民進黨的公辦都更目標，都市更新受害者聯盟研究員陳虹穎直言，政治人物提出的公辦都更還是以「快速」和「大面積」為主，沒有反思「居住需求」的問題。「由於目前建商自辦都更引發許多問題，因此民眾或許會期待公部門介入，但如果沒有完整配套，其實只是換湯不換藥。」陳虹穎也表示：「候選人至少應該先針對民間提出的法令問題有所回應，另外在都市更新過程尊重民眾參與，健全退場機制。」現行法規中一個最大的問題就在於，中途反悔的民眾沒有退出都市更新的權力，而且都更區域內一律打掉重建，沒有部分整建、部分重建的彈性空間，結果民眾一旦參與，就得和建商「玩到底」。三重同安公園旁的老舊社區四周大樓林立，房舍年久失修，但面對政治人物提出的都更政策，居民抱持保留態度。三重區本來就有幾處區塊曾以公辦方式推行都更，但因土地產權複雜，最後還是由建商接手，而許多無土地權的民眾只能被迫離開，陳虹穎質疑：「政治人物提出的公辦都更與現行的有什麼不同？另外又能如何保障每個住戶的權益，包括無產權者？」回歸都市更新的內涵，陳虹穎強調，都更應該是改善居住環境，而不是另一種讓建商賺錢的手段。都市更新最重要的是「人」，因此不論都更範圍或鄰近住戶，其實都有權力參與都更的規劃，「國外的經驗告訴我們，沒有民眾參與，充其量也不過是『建物都更』，根本不算都市更新。頂多只是拿公部門的表象來包裝，實際上還是讓建商賺錢而已」（台灣立報100年10月25日報導：配套措施仍模糊 小英提公辦都更）。

【疑義】

按都市更新有「復甦都市機能」、「改善都市更新單元內的居住環境」以及「避免土地的再開發再浪費」等功能，自是沒有全然反對或否決的必要，但在附近道路未擴寬、綠地、學校等公共設施未增加前，因「過度容積獎勵」所增加的進駐人口，將使原本已經不足的更惡化，縱使改善了都市更新單元內的居住環境，但區域性或都市更新單元外的居住環境，反而更惡化，給予過度容積獎勵的政府或國家，反而成為侵害經濟社會文化權利國際公約第12條所明定之「身心健康權」（註一）以及源自於經濟社會文化權利國際公約第11條「相當生活水準」之「適足住房權」（註二）的始作俑者（註三），自是違反公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=I0020028）第4條：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」之規定，應依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第8條：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」之規定，檢討、改進、修正或廢止之，而非一味地以「以容積獎勵的加加碼，犧牲人民的身心健康權及適足住房權，來換取都市更新的推動及選票」。
換言之，都市更新條例第1條即明定，都市更新之目的，乃為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，如果僅是達到「促進都市土地有計畫之再開發利用」、「復甦都市機能」以及「改善都市更新單元內的居住環境」之目的，但反而「侵害區域性或都市更新單元外的居住環境（例如適足住房權）」以及「區域性之整體公共利益（例如全體的身心健康權」，其「目的正當性」？是否符「比例原則中的三小原則」？就須好好檢視。
又都市更新條例第22條等多數決的規定，本就有限制少數人「財產權」之情形，如果再下調比例，其限制少數人「財產權」之情形就更嚴重，其「目的正當性」（如只是為了加速「都市更新」的推動，而下調比例，其目的正當性，實在值得懷疑）？是否符「比例原則中的三小原則」（下調多少？是否搭配建置仲裁平台或調解平台，下調就會變小，對少數人「財產權」之限制，就沒那麼嚴重，符合損害最小原則）？也須好好檢視，併予敘明。

【註解】

註一：按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條：「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟，應包括為達成下列目的所必要之措施：(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率，並促進兒童之健康發育；(二)改良環境及工業衛生之所有方面；(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病；(四)創造環境，確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」所明定之「身心健康權」，是一項全部包含在內的權利，也包含決定健康的基本因素（如享有適當的衛生條件、充足的安全食物），而且是權利也是自由（自由包括掌握自己健康和身體的權利，包括性和生育上的自由，以及不受干擾的權利），而其實現，乃要求「為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施」（公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋，所以有關身心健康權應參照經濟、社會、文化權利委員會第14號一般性意見http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/152614212090.pdf）。
註二：按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」（經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見：「1.按照《公約》第十一條第一款，締約各國“ 承認人人有權?他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。”適足的住房之人權由來於相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。」參照），在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見（兩公約施行法第3條規定「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」，是有關「適足住房權」應參照經濟社會文化權利事務委員會第4、7一般性意見）中指出：「7.委員會認?，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視?僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視?一商品而已，而應該把它視?安全、和平和尊嚴地居住某處的權利，至少有兩條理由可以認?這樣理解是恰當的。首先，住房權利完全與作?《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言，《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”，而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時，應重視其他多種考慮。最重要的是，應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次，第十一條第一款的提法應理解?，不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明：“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點──一切費用合情合理”。8. 因而，適足之概念在住房權利方面尤?重要，因?它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視?構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上，是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素，同時，委員會認?，有可能確定在任何特定的情況下?此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括：(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象，包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括佔有土地和財?。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程式的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施，與受影響的個人和群體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護；(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務；(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之