兇手是誰?─經濟自由主義下的糧食危機與國際援助中的虛幻承諾

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圖/WTO於2009年召開的貿易援助(Aid for Trade)會議。(Source:World Trade Organization flickr, CC BY-ND 2.0)  
文/譚偉恩(政治大學外交學系講師)、謝函潔(政治大學國家發展研究所碩士研究生)

編註:2008年全球爆發了一波糧食短缺的危機,各方陸續歸納出一些原因,包括油價高漲、將玉米當作生質燃料等,但也意識到糧荒可能已成為結構性問題。本文兩位作者從全球經貿與國際援助體系來剖析這個議題,說明發展中國家人民的糧食權如何遭受侵害,又為何無法解決。「低碳生活部落格」很榮幸能刊登這篇研究論文,並與各位讀者分享。 

摘要

  經濟學的宗旨應該是經世濟民,幫助人類做出最佳的選擇。國際援助的目標應是透過合作解決棘手問題,協助受援國早日脫離苦難。不幸地是,目前國際社會所面臨的飢荒問題就是由經濟自由主義和國際組織所共同加工而成的糧食危機。在強調效用、競爭與獲利的經濟學原則下,受援國漸漸喪失自給自足的糧食取得能力,並且更加仰賴境外糧食的進口。這樣的國際援助宛如是讓接受援助的發展中國家飲鴆止渴,非但無法助其解決棘手的飢荒問題,反而因為國際組織的介入和干預,使之承受更為嚴峻的發展壓力。簡言之,普遍在南方國家存在的飢荒或發展落後現象,不單是收入不足的問題,而是一種自主能力被不當剝削的悲劇。

 壹、前言

   1999年,大批民眾湧上西雅圖街頭向世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)發出內心底層最深的抗議。當時還是國際關係門外漢的我們,將這些示威的群眾視為守舊的暴民,跟不上全球化時代。約莫十年後的今天,世界各地更多的平民大眾因持續攀升的糧價與民生物資,向他們的政府還有世界銀行(World Bank, WB)或國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)發出怒吼(*1)。此時我們正個別在國際政治與國際發展的研究領域學習,看到難以計數的飢饉人口在全球各角落蔓延,但國際社會的反應卻相對冷漠,沒有給予糧食問題如同人道危機或公民政治參與等量的關注(*2)。有鑑於此,本文將最基本也是目前正威脅許多人類生命和健康的糧食權(the right to food)與糧食安全(food security)當作一個研究主題 — 這項議題的討論將有助於國際關係研究者重新思考經濟自由主義(Economic Liberalism)的論述正當性,以及揭露體現國際制度(international insitutions)的國際組織是如何加劇糧食危機的風險,導致客觀上全球飢荒的問題未減反增。

 已有不少文獻指出,糧食危機與全球化下的跨國經貿活動還有南方國家普遍貧窮的現象密切相關,但它們三者彼此間的關聯究竟為何?反全球化人士為何總是高度一致地向富裕的北方工業化國家抗議,並且經常向大力鼓吹經貿自由化的國際組織發出怒吼?WTO、WB,還有IMF這三個二次戰後在布雷敦森林會議(Bretton Woods Conference)中所創設的國際經貿制度在把世人推向全球化的過程中,是否不當地獨厚某些群體,並同時讓無以計數的平民或農人身陷水深火熱之中?本文將試著透過糧食的生產、消費,還有國際組織的援助計畫等面向來解析當前國際社會存在的糧食不安全現象。

 二次戰後的國際社會便一直在經濟自由主義的指引下進行各式各樣的金融與貿易活動,而經濟自由主義下的國際政治經濟(international political economy)運作是一個強調個人中心(individual centricity)、效率最大,還有競爭及獲利的思考脈絡。當全球糧食的生產與消費被吸納到這個脈絡中時,對於貧窮的消減或飢荒的解決不但毫無助益,反而導致情勢變得更加險峻。由於經濟自由主義是一種強調利益創造的思維,將重點放在個人財富累積,而非社群的整體發展或是資源的公允分配。故一旦全球糧食產銷的運作被鑲嵌在此思維之下,並透過WTO、WB還有IMF等具有拘束性的國際組織展開實際運作時,維持人類基本生存的糧食就必然要在特定群體的身上出現稀缺或匱乏。

 有別於經濟自由主義,本文以批判性的角度重新思考飢荒問題和由此而生的糧食不安全現象(*3)。作者認為,糧食安全的確立必須建立在公平與尊重的前提下,並同時慮及人類與自然間不可分割的互動關係。目前國際糧食貿易存在生產不當與分配不均的問題,其原因與偏重市場機制和側重生產效率的經濟自由主義有關。在此意識型態下,整個國際農業產銷模式大大減損了南方國家取得糧食的能力,導致長期糧荒的災難性後果。然而,國際組織在過程中也發揮了關鍵影響,可謂「功不可沒」。因為它們主持之下的糧食援助計畫造成受援國家漸漸喪失糧食自主權(food sovereignty)。經由個案檢視,本文指出經濟自由主義不但加速現階段持續擴大的南北發展差距,重創發展中國家的本土農業,更迫使南方國家越來越仰賴北方國家的糧食援助,最終本身農作潛能完全喪失。易言之,在經濟自由主義所建構的虛幻發展憧憬下,國際組織以口惠而不實的扶貧行動和糧食供應,徹底瓦解了發展中國家的經濟獨立與糧食自主。

貳、糧食危機與糧食援助

   自2008年迄今,數度引起國際矚目的糧食危機已讓各國政府對於糧價、糧食供需、農作技術等問題有所重視。當時的IMF主席Strauss-Kahn表示,全球南方國家正飽受嚴重的糧食危機,數十萬人每天承受饑饉的折磨,有些國家更因糧食短缺發生動亂(*4)。然而,令人感到不解的是,在過去數十年中國際社會提供南方國家糧食,還有協助它們從事高產量農作物品種改良的各種方案或援助金額均是逐年遞增的,但現在為何卻有數以「億」計的貧窮和飢饉人口在南方國家存在,甚至開始在部分北方國家出現。究竟是什麼原因導致糧食危機?國際社會的援助措施到底能不能化解這項危機?

一、糧食危機

   依據聯合國(United Nations, UN)以及專家們提出的解釋,目前國際糧價上漲是由自然與人為因素共同加工造成的危機。像是數百萬頃耕地被移用種植生質燃料作物、中國等發展中經濟體的肉品消費激增,以及氣候變遷引起的乾旱或水災影響到各國糧食的生產。從聯合國相關單位的統計數據來看,至少有7500萬人因糧價上漲而面臨食物短缺,形成卡路里(calorie)攝取不足而營養不良(*5)。此外,在工業先進的英國及其他北方國家,糧價平均每年上漲約10%,對不少中產階級構成壓力(*6)。另須特別注意的是,導致糧食危機的人為因素,包括了全球糧食市場中廣泛存在的投機行為。大宗商品(staple product)在國際期貨市場中的投機性需求使得各項農產品交易從2008年以來大幅成長,幅度為40%至80%均有。這種被投機客炒作出來的價格浮動讓小麥、玉米等重要的糧食價格漲幅驚人(*7)。 二次戰後國際市場上共出現過四次與價格波動密切相關的糧食問題,分別是1971年到1974年;1994年到1996年;以及2006年到2008年和目前正在發生的這一次(請見下圖)(*8)。

 在這些糧價飆漲事件中,不少人都說世界面臨「糧食危機」。其實國際糧價的波動非常容易被人誤解,因為導致糧價起伏的原因通常源自食物或農業以外的領域。同時,高糧價的結果也不是衝擊每一個人的糧食安全。一般來說,多數國家的政府會管控本國糧食的進口,以維持本國價格的穩定,作為國際糧價下跌時保護本國農民的對策,或是當國際市場糧價攀升時能夠保護本國消費者。可是當每一個國家都在同一時間如此操作時,便很難避免國際市場價格趨於不穩。此外,糧價也與人們的心理預期有關。當進口方預見國際市場糧價上揚的趨勢時,往往會在短時間能大量購買,以避免未來真的價格上漲時要付出較多金錢。可是如果這樣的情況在國際間普遍發生,國際糧價就會真的立刻上揚,供給無法滿足需求。就此觀之,出口糧食的國家就會擔心國際需求會影響到本國市場的穩定,於是開始限制糧食輸出的數量。而當多數糧食出口國如此為之,國際糧價就會漲得更快更高。套用社會建構論(social constructivism)學者Wendt的說法(*9),國際糧價上漲其實是被國家自己建構出來的。它不是一個本該如此的現象,尤其不是一般人所想像的那樣。

 因此,究竟有沒有糧食危機,不宜僅靠糧價波動作為判斷,而是應該檢視國際間缺糧與飢荒人口所實際面臨的情況。依據糧農組織(Food and Agriculture Organization, FAO)去年的統計資料(請見下圖),目前全球至少約有9億多人長期處於營養不良或失衡,但此等嚴重的世界性飢饉問題與國際糧價的高低沒有必然因果關聯性。這些苦於糧食危機的民眾多半居住在較為偏遠且交通不便的地區,特別是南亞和撒

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