社會住宅在台灣的實踐之路

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(  作者/社會住宅推動聯盟執行秘書 林育如)

2010年引爆高房價民怨,使住宅政策成為政府的施政重點之一,同年四月底經建會即提出「建全房屋市場方案」,不為「打房」而是「健全」,卻也未見有效抑制投資炒作,導致房價持續不合理的飆漲。於是當民間團體「社會住宅推動聯盟」開始倡議,要求政府照顧弱勢人民的基本居住需求,「社會住宅」也順勢成為政府推動住宅政策的另一條出路,不僅得到馬英九總統親自接見與承諾關心,也成為五都選舉中重要的政策牛肉。政客們的高度關心,使社會住宅在短短幾個月間成為熱門的政策議題,身為倡議者的我們不禁要問,是否真實地了解弱勢者居大不易的問題?還是將社會住宅視為抑制高房價的工具?無論如何,仍樂見「社會住宅運動」從上至下已經開始啟動。

社會住宅在台灣的實踐之路

(轉錄自:台灣新社會智庫 / 作者:社會住宅推動聯盟執行秘書 林育如)

 

2010年引爆高房價民怨,使住宅政策成為政府的施政重點之一,同年四月底經建會即提出「建全房屋市場方案」,不為「打房」而是「健全」,卻也未見有效抑制投資炒作,導致房價持續不合理的飆漲。於是當民間團體「社會住宅推動聯盟」開始倡議,要求政府照顧弱勢人民的基本居住需求,「社會住宅」也順勢成為政府推動住宅政策的另一條出路,不僅得到馬英九總統親自接見與承諾關心,也成為五都選舉中重要的政策牛肉。政客們的高度關心,使社會住宅在短短幾個月間成為熱門的政策議題,身為倡議者的我們不禁要問,是否真實地了解弱勢者居大不易的問題?還是將社會住宅視為抑制高房價的工具?無論如何,仍樂見「社會住宅運動」從上至下已經開始啟動。

壹、社會住宅,政府準備好了嗎?

      不為選舉工具,而是長遠持續的社會住宅政策,必須先從研究、規劃開始,才能逐步重拾民眾對政府的信心。

      「社會住宅」被選舉炒的沸沸揚揚,選後熱度也未見消退,從社會住宅推動的積極面來看是好現象,也感謝政府的誠意,但我們憂心的是,政府草率出爐的政策是否會壞了社會住宅在台灣的第一步呢?

 

      在內政部所做「社會住宅相關議題民意調查」中,有高達八成九的民眾支持政府興建社會住宅,有七成六的民眾認為政府興建只租不售的社會住宅,對解決社會或經濟弱勢族群的居住問題有幫助。然而高民調的結果卻無助平息政府在公布興辦社會住宅基地後,各社區居民的抗議訴求,形成民眾普遍認同政府應該照顧弱勢者,卻不願在自家附近興建社會住宅的矛盾情結。其實不難想像社區為什麼抗議,過去政府興建國宅品質不佳,提供低收入戶居住的平宅也因年久失修、管理不佳而具貧民窟形象,使得民眾對於政府興辦社會住宅信心不足,擔憂弱勢者群居影響社區生活品質,更唯恐影響房價下跌。在現今的經濟條件下,大家都想追求短期投資利得的大餅,且認同唯有不動產才是真正有價值的資產。因此社會住宅一詞的出現,民眾也還未清楚了解前,即因權益影響的疑慮而表態拒絕,使社會住宅突然間成為這大環境下的鄰避設施,帶起社會集體排斥的氣氛。

 

      於是政府還未對社會住宅有明確規劃方案與社區配套措施前,即劃定與公佈興辦基地,即使郝龍斌市長具誠意與社區座談,也未能得到支持認同,反認為「社會住宅」一詞已被污名化為貧民窟。但試問,社會又是否願意接受改名後的「公營出租住宅」?如同國產局推出設定地上權的「銀髮出租住宅」、「學生出租住宅」招標案,同樣被社區抗議拒絕,最後竟使「銀髮出租住宅」一案停止招標,可見這並不能歸咎於名稱的問題。過去國宅、平宅的負面形象未改,未來的社會住宅也尚無詳盡規劃,卻一再預告將在今年底動工的時程,社區民眾如何給予信任、願意買單。

貳、台灣需要「社會住宅」!

      我們只有0.08%的公有出租住宅,高達30%以上的買不起、租不起、進不了、住不了的居住弱勢者,希望擁有選擇住宅的基本權力,而不是成為屋奴。

      社區的抗議起因於對社會住宅的不了解,為什麼台灣需要「社會住宅」?難道政府提供的租金補貼3600元不夠嗎,若是提高租金補貼呢?這些問題不只民眾有疑問,或許連推動政策的官員們也滿是疑惑不解。

 

      雖然台灣住宅自有率達70%1,仍有超過30%買不起房、有租屋困難者,及其他必需依附在原生家庭者的弱勢者,在等待解決他們的居住困境。因為住宅商品化盛行,導致房價飆漲,「買不起」房的人比比皆是;高房價也影響租賃市場不健全,租金收益遠落後於住宅買賣所得,屋主易囤屋待價而售,不僅好房東難尋,租屋品質也受制於租金高低來決定,最後淪於「租不起」好屋而望屋興嘆。於是政府的租金補貼確實能協助部分有經濟負擔者,但補貼制度無法要求租賃住宅的品質,且齊頭式的條件標準,也未能滿足不同區位租金與個人支出條件的需求;加上房東不願繳稅,也不願讓房客設戶籍,使弱勢家戶無法取得租屋證明或福利身分可申請相關補助,以及其他遭遇住宅環境障礙或是被房東歧視拒絕的問題等,都是弱勢者「進不了、住不了」的現實問題,無法以金錢補貼解決。

 

      「社會住宅」的推動,便是強調政府在租金補貼之外,仍需提供弱勢者「實體住宅」的資源,但非過去出售式的國民住宅,而是「只租不售」的「社會住宅」,提供低租金的公有出租住宅?有需求的弱勢者租住外,也包括相關補貼、福利服務及生活資源的引入,使弱勢房客或家戶逐漸提升生活與就業能力,及維持穩定的生活品質。於是租金補貼與社會住宅政策相輔相承,使人民擁有選擇自己想要居住形式的權力,滿足不同的居住需求。然而,如何讓政策能夠長久延續,這是社會住宅必須面對的現實考驗。

 

      社會住宅是一種福利住宅的概念,在台灣尚未真正落實,政府需要長期可投注的資源,使其逐步發展與健全制度。但一向經費、人事缺乏的政府如何扛此重責大任,且現有市場上社會住宅對於建商無利可圖,後續經營管理更是複雜,民間企業資源實難引入。但政府仍可有不同的思維,在市場之外找到出路,如由政府扶植第三部門或是成立半公法人的獨立機構,在官方體制外,協助政府執行社會住宅的興辦與管理。 

參、國外社會住宅經驗分享

      荷蘭的非營利組織「住宅協會」百年經驗的發展,提供34%的社會住宅,透過良善的規劃設計,創造多元融合的社區居住型態。

      在歐盟,社會住宅在荷蘭的比例最高,高達34%,佔所有住宅的三分之一,其成果是超過百年的發展累積而來。1901年,荷蘭政府即制定住宅法,規範建築品質的提昇,改善工業革命後大量人口移居城市造成的惡劣居住品質,也降低疾病的發生,使人民生活、工作得以穩定。而荷蘭住宅協會與社會住宅的發展,也同樣在尋求人們擁有安全舒適的居住與生活環境之宗旨下所累積形成的。

      荷蘭社會住宅屬於私立的非營利組織住宅協會(housing association)所擁有,1903年阿姆斯特丹成立第一個住宅協會,最多時曾有超過千家,現在則多合併成大型住宅協會,每一協會擁有約5~10萬戶住宅,分區設有專業經理進行組織管理。住宅協會藉由政府提供便宜的土地,透過計劃申請得到興建社會住宅的貸款補助,同時也受政府法令與租金調整的規範限制,及財務與建築品質的監督。

 

      住宅協會的組織運作、財務皆獨立,為非營利架構下的出租住房公司,但為維持營運與興建成本所需,發展後期也開始興建出售市場住宅,而盈餘則繼續用於發展社會住宅與照顧弱勢居住服務上,包括租金補貼與社區住宅環境的維護。於是在住宅協會發展下的社會住宅,其特色為平均分布各區,透過建築的規劃設計,建築品質良善,外觀上與一般自有住宅無差別;以混居的形式使同一區域有不同收入所得、族群類別的居住者,降低貧困弱勢者集中居住,沒有歧視、污名化的社會問題,而是形成多元共融的社區居住型態。

 

      香港的半官方機構「房屋委員會」,在住宅資本市場高漲的香港社會,公屋是提供低所得者得到經濟喘息的住房空間。

      1949年大陸國共內戰,大量難民湧入香港,以及戰後的出生潮,使住宅空間缺乏,多搭蓋簡陋違章建築居住。1961年香港政府推出廉租屋計劃,至1972年開始大量興建公屋,並成立獨立於政府部門之外的「房屋委員會」,負責興辦與管理香港公屋,從市中心到郊外新市鎮持續興建,使今天香港擁有

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