【COP27系列十五】今日巴基斯坦，明日你我眼前，損失損害基金何時撥雲見日？

2022/11/25 09:04

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踏上埃及之前，不同於過往旅行經驗，從機窗外向下盡是一片漆黑，像是提醒所有與會者今年氣候峰會的主題：損失與損害基金（Loss and Damage Fund），由134個開發中國家組成的77國集團（G77）正面質詢已開發國家，不讓氣候賠償僅停留在對話階段、而是展開具體行動 !

(攝影: 高宜凡)

不再糾結氣候責任，強調合作與團結

包括美國總統拜登在內的不少富國領袖，緊接著COP27之後的下個行程，便是前往印尼的G20會議。

數字會說話，上述全球前20大的已發開國家，即貢獻全球排放量75%，彰顯中、低度開發國家長期面對不符比例的氣候衝擊。

非洲發展銀行估計，氣候災損侵蝕非洲國家高達15%的GDP。「脆弱二十國」集團（V20）的研究還警告，囊括近15億人口的58國，自2000年來已累積逾5000億美金的氣候災損。

COP27官方談判區內的巴基斯坦國家館。 (攝影：倪茂庭)

今年會場上，巴基斯坦外交部長Munir Akram以77國集團主席的身分疾呼，巴基斯坦的世紀洪患不僅讓330萬民眾流離失所，整年10%的GDP更是瞬間流失。該國在官方談判區裡的展攤更直接寫道：「今日巴基斯坦，明日眼前（What Goes on in Pakistan Won't Stay in Pakistan）」字字句句令人怵目驚心 !

開幕後歷經一番波折，本屆主席正式將Loss and Damage列入正式議程，雖突破長期以來已開發國家的抗拒，但仍強調這並不涉及「責任與賠償」。國際氣候變遷與發展中心主任Saleemul Huq分析，損失損害的論述將重新建構在「團結」原則（solidarity）上，鼓勵各國之間的「合作與促進」（cooperation and facilitation）。

這番論述改變，或許是現實面的不得已，而利基於團結原則的損失損害機制，是否可能發生本質上的質變，與危害未來討論「氣候責任」的空間，皆須在決議時謹慎處理。

目前僅少數國家跟地區願提供氣候賠償資金。 (圖片: Twitter)

疫後復甦、俄烏戰爭，已開發國家自顧不暇

盤點現階段成績，只有蘇格蘭、德國、丹麥、比利時瓦隆尼亞區（Wallonia）等少數幾個國家或行政區，願意提供Loss and Damage資金，最新加入的則是奧地利。由43個成員國組成的小島國聯盟(AOSIS)最近便放話，倘若損失與損害基金沒有進展，他們將杯葛COP27的共同聲明。

事實上，要建立全新的損失損害架構，首要問題即是: 如何區別同樣在氣候公約下的既有融資機制? 如全球環境基金(GEF)、綠色氣候基金(GCF)、國際人道援助、基礎設施計畫等。

對此，塞內加爾氣候變遷署長Madeleine Diouf Sarr強調，上述資金渠道長年來總是不足、供應也不穩定。當洪水沖走家園時，人民需要的不是懭日費時的綠能建設或調適措施，而是立即的重建家園與日常生活支援，所以才需另一套損失損害基金。

目前討論的籌資形式包含: 對化石燃料業者課徵「碳損害稅」（Carbon-damages tax）、抵減國家債務（Debt for Climate Swaps）、優惠融資（Concessional finance）。加勒比海島國巴貝多總理Mia Mottley更提出兩方案:（1）由國際貨幣基金(IMF)提供5000億美金建立「氣候減量信託」（Climate Mitigation Trust），吸引私部門挹注；（2）為脆弱國家提供優惠融資、改變多邊開發銀行、重新檢視布列敦森林協議的風險評估方式等。

蘇格蘭	2021年的格拉斯哥氣候峰會，蘇格蘭政府拋磚引玉，肯認其受惠於工業革命後的文明，願提供270萬美金的損失損害融資保證。本屆峰會蘇格蘭首席部長Nicola Sturgeon再加碼至700萬美金，且涵蓋災損不止氣候緩發事件（Slow-onset Events），也包括非經濟損失(如文化滅失)。
丹麥	2022年9月，丹麥政府承諾提供1300萬損失損害金融保證（Denmark's loss and damage finance pledge），協助包含布吉納法索等脆弱國家進行『氣候援助』，成為首個就損失損害提供資金的締約國。
全球氣候防護倡議	德國於11月宣告該倡議，承諾建立「即時的」氣候風險財務支援機制，初步分由德國與其他G7成員國投入1700萬歐元、400萬歐元，首波受惠國包含孟加拉、哥斯大黎加等7個開拓國家（Pathfinder countries）。

損失損害機制說明一覽表。 (資料整理: 倪茂庭)

可是，別忘了俄烏戰爭引發的連串能源危機、中美緊張等地緣政治因素，加上多國仍苦於疫情後的經濟復甦，早已自顧不暇，實在難以承諾更多資金。

籌措資金之外，也要於公約架構下創造共識

而當各界都聚焦在資金籌措進度時，世界資源研究(WRI)提醒，也須在氣候公約下建立更廣泛與多方共識下的基金架構（broader multilateral funding approach），一再提高COP27的談判難度。

由各多元利害關係人組成的「損失損害聯盟」（The Loss and Damage Collaboration）就警告：（1）獨立於公約架構外的損失損害機制，可能背棄『衡平』與『汙染者付費』等原則；（2）全球氣候防護倡議讓受害者透過保費支付，發生氣候事故後可獲保險金，將變相淪為「受害者付費」；（3）2017年颶風艾瑪重創加勒比海時，中美洲島國安地卡及巴布達獲得的氣候保險僅夠支付其總災損的3%；（4）該倡議還欠缺保證，G7國家恐怕只是挪移了過去各種氣候基金或人道救援的資金。