蘇煥智、葉紘麟 新書,他說:優質台灣一起打造

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蘇煥智(前台南縣長,台灣維新黨主席)與葉紘麟「地方自治與地方再生」新書發表,公益平台張成先表示,第一時間已經透過百萬粉絲網路公益發佈平台協作搭配推播,未來還會持續關注推播相關內容,也包括本文所提及的各項公益與關懷活動。 張成先也想藉此強調閱讀吸收新知識以及網路公益關懷的重要性,尤其是在當下的世界局勢中!   親民黨主席宋楚瑜胞妹宋楚瓊也親自以哥哥新書「浪尖上的回首:宋楚瑜的政治路」與蘇煥智主席互贈祝福,互相期許 「優質台灣,一起來打造」, 「優質台灣」臉書公益平台也在現場推播。

▶ 公益之路【公民記者】完善 https://www.peopo.org/news/369077
▶ 兩岸公約數? 他一個字神回!https://www.peopo.org/news/376427

本書準備探討的問題:

一、在地經濟與草根民主:

台灣推動一鄉一特產、社區總體營造已經二、三十年,雖略有成效,但效果仍然有限,而且沒有政府補助,往往就政亡人息。馬政府時代力推農村再生,有一些成果,但對於地方經濟永續發展的幫助也是有限。蔡英文 2012 參選總統曾提出「在地經濟」的概念,也頗受到重視,但 2016 她就職總統前後,就沒有在討論此議題;最近行政院長賴清德也引進國外「地方創生」的概念,但如何操作?恐怕也會跟以前一樣,只是淪為政府一時的政策口號。

這本書主要探討的主題是:無論是在地經濟、社區營造、地方創生、一鄉一品,其實最關鍵的是最基層的地方政府:亦即「鄉鎮市區」級的地方政府。

由於村里的規模無論人口及資源畢竟太小,不足以發揮其經濟規模,但過去中央政府文化部的社區營造政策局限在村里社區,面積資源均不足;而且過度集中文化面向,而非產業及就業面向,對於人才下鄉或留住青年人才在地就業發展,效益不彰。同樣的問題也發生在農村社區更新,只重視硬體建設,而缺乏永續性的產業及就業規劃。

二、鄉鎮市地方自治體質攸關在地經濟發展與否?

而且區域性產業特色的規劃,過去鄉鎮市區的規模及資源雖然適中,但由於我國地方自治制度,中央權力下放不足,縣市權力也沒有下放到鄉鎮市區,而導致鄉鎮市區的權能、人才、資源不足,只能扮演向上級反映爭取的角色。

另外台灣長期因為地方選舉買票黑金政治,所以社區總體營造這種具有較高理想性的政策,就往往刻意忽視鄉鎮市區公所應該扮演的重要關鍵角色。而歷年鄉鎮市長及代表的選舉制度也被認為是選舉買票、黑金、綁樁,不但選舉花費驚人,而且耗費時間很大,所以人才及有成就的人都不願易投入參與, 形成地方派系分贓的政治文化。目前這樣的選舉制度被認為對推動地方經濟發展的效益,並不如預期,而多所批判。

三、六都政策廢止 115 個鄉鎮市地方自治:

由於地方鄉鎮市長及代表選舉黑金問題,所以 1996 年國民黨李登輝總統及民進黨許信良主席,兩黨協商的國發會結論同意廢除鄉鎮市地方自治,改為官派。但後來國民黨不敢廢,第一次政黨淪替後,阿扁總統也不敢推。但到了馬英九總統執政時,因推動台北縣及台中縣市合併升格直轄市,而產生的六都政策,卻藉著六都升格,將「小面積人口密集都會型」直轄市的台北市治理型式,套用在十倍大的「大面積城鄉混合型」直轄市上,而導致 115 個鄉鎮市地方自治體被廢止,而改為派出機關。

▶ 川普 禱告愛與奉獻 https://www.peopo.org/news/456093
▶ 公益市長號召關懷 宜蘭等換心女童 https://www.peopo.org/news/453639

六都實踐七年多的經驗,導致都內城鄉差距加劇擴大,而且服務效能降低、官僚化,鄉鎮地區的在地經濟加惡化,人口流失加劇!

四、 其他 13 個縣 198 鄉鎮市是否應廢止地方自治而改為官派?

一個小小的台灣卻有六都,人口 70% 以上居住在六都, 對其他 16 個縣市的確造成所謂「都縣不平權」的批評,因而其他 13 縣就有要求比照六都,將一般 13 個縣的鄉鎮市地方自治廢止的呼聲。但台灣的地方自治體制究竟是只要一級制地方自治體就好?抑制至少應該維持過去直轄市、縣市及鄉鎮市區的二級制地方自治體,國內學術界尚缺乏有系統的國際比較地方自治體制的研究,可以供政府及社會討論作參考。

這本書希望提供各國的地方自治體制介紹,作為國際比較研究的基礎,希望作為未來關心此一問題之社會各界討論的基礎,也作為政府決策的參考!


圖文出處: https://www.books.com.tw/products/0010798509?sloc=main

五、重建草根民主、振興在地經濟:

這本書建立在國際比較地方自治體制的基礎,來探討台灣合理的地方自治體制外;其實也進一步檢討台灣過去地方選舉制度買票、黑道介入地方政治、綁樁等黑金政治體制、地方派系分贓的缺失,造成劣幣驅逐良幣,這些缺失如何透過比較制度研究,而找到不會買票、選舉成本較低、也較能鼓勵公民參與,比較容易讓年輕人及熱心人士參政的選舉制度,讓大家的心力投注在地方經濟振興、社區總體營造、地方創生等有助於在地就業的核心事務。除了這個之外,從國際比較地方自治制度,我們也找出如何下放權力給地方鄉鎮市區及下放給縣市政府,讓地方政府更有權能及財源,而可以更有效的在地方就地解決地方發展的問題。這就是活化第一線的在地政府,活化在地的活力,振興在地經濟、文化、教育、社福。

六、解構中央集權集錢體制,應採取地方分稅制:

目前地方在地經濟發展不佳,地方政府縱使有心推動地方社區總體營造、地方創生,也往往苦無經費,而且許多政府的權力過度的中央集權,所以要推動在地經濟、社區總體營造、地方創生,不能只有中央政府帶頭搖旗吶喊,而必需各級地方政府及在地民間團體一起動起來,才能發揮效果。

七、這本書也同時探討行政村里及自然村、自然聚落、街坊的關係,如何保持自然村、聚落、街坊的歷史傳承及發展,以及如何治理的模式?如何解決此一問題,其實只要回復到有地方自治體才有地方自治選舉的根本原則。由於村、里並非地方自治體,應該恢復為純粹民間地域性公益性團體的定位才適當。

八、這本書也從比較地方自治體制來探討特種地方自治體,例如「河川流域自治議會」以及最近爭議甚大的「農田水利會」自治法人制度,以解決長期被中央集權壟斷的主要河川流域長期淤積淹水的災難。我認為應該回歸以專業農漁民為主體的農漁會,並恢復股金制、事業體的基本體制,有盈虧分配的績效導向體制。沒有地方政治體制的改革,地方創生恐將淪為「新瓶裝舊酒」的口號政治。

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九、本書對於當前台灣地方自治也提出了改革方案,包括如何改革地方政治體制?如何改革目前買票黑金文化?最好的方案是學習歐陸的制度:

政黨比例選舉制度:

把地方選舉制度改為全政黨比例代表制,如此才能杜絕買票,而且可以大幅降低選舉成本,及避免綁樁文化, 才能徹底杜絕黑金政治。如此才能鼓勵人才投入地方公共事務及地方政治。

開放地方型政黨:

由於配合地方政府採取政黨比例代表制,所以應該同時開放地方型政黨。鼓勵更多人關心地方公共事務,並籌組關懷地方公共事務的各項地方政黨。

簡化地方選舉,地方政府體制改採一元體制的委員會制,由多數黨領袖擔任委員會主任委員兼鄉鎮市區長, 而不另外再選鄉鎮市區。

全文摘自《地方自治與地方再生》以及 芋傳媒 TaroNews 台灣觀點 https://taronews.tw/2018/09/29/130592/

地方自治與地方再生

作者:蘇煥智、葉紘麟
出版社:允晨文化
出版日期:2018/09/01

內文簡介 》

這本書最有價值的地方還不在於批判,而是提出一個理路清晰,結構嚴謹,既前瞻又本土的地方制度解決方案。書中從中央地方權限,財政的重新劃分,到鄉鎮市的恢復,自然村的概念,地方政府以內閣制的方式運作,縣議員採區域和政黨比例各半方式選舉,(我的建議最好是單一選區兩票制。)鄉鎮代表採純比例代表制,以及社區發展協會和村里的重新定位,等等主張雖然對習慣於既有遊戲規則的政界都很陌生,但是他提的都非常深刻切中要害,非常精彩。——林濁水

煥智兄在大作中,特別針對「地方自治制度」(local autonomy)的問題,有其「自治」堅持觀點。此種力倡地方自治的哲學思考,不僅在臺灣的政治人物中是另類;就是研究地方自治的學者中,亦難得一見。希望讀者能由此書中,看到地方再生的運動契機;更能由書中認定作者的期許,就是地方再生的起始動力。——紀俊臣

蘇縣長對「區自治」既有宏觀的國際橫向比較視野,又有較微觀的基層(含村里、社區、農漁會等)垂直實務檢視;更難能的還同時納入政治學制度設計的基本邏輯,及來自八年實務經驗的民間需求,綜合提出對「區自治」落實的配套。對台灣民主紮根有期待的各路人馬,都應來讀讀蘇縣長的《台灣地方再生運動》一書。——廖達琪

這本書主要探討六都之後造成的一國三制亂象與直轄市的「新威權體制」,以及從比較國際地方政治體制,來探討何種地方治理體制才符合人民參與地方公共事務的基層草根民主的地方自治與地方再生精神?如何改革台灣過去基層選舉買票、黑金、跑攤文化,造成劣幣驅逐良幣的缺失?如何在制度達到克制的方法?以及探討地方自治體制與地方經濟發展的關係,為當前台灣經濟社會發展的困境尋找解方。——蘇煥智

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★內文試閱:

前言:改革制度,地方才能再生

目前台灣正陷於以台北看台灣的短視局面。由於長期對於基層民意代表及地方自治事務的汙名化與無視,台灣政治學術界對於國際地方自治制度的比較研究資料並不多,對於中央與地方的財政收支劃分的比較制度的研究也非常少,而國人對於地方治理制度的重要性的關心程度也不高。而導致馬英九總統時代推動六都(直轄市)制度時,不但漠視直轄市在國際地方治理制度上正是獨裁威權國家的代表性體制(例如韓國民主化後,已正式廢止直轄市制度);而且升格直轄市的城鄉混合型的縣區,馬政府竟然未經公開廣泛審慎的研究討論,而裁定以小面積而高度都會型的台北市的現狀治理模式,而輕率的套用在其他廣域面積城鄉混合型的五都上,而導致台灣五都原有 121 個鄉鎭市的地方自治法人資格被廢除,改為派出機關,停止 121 個基層鄉鎮市區的地方自治公職選舉。這樣的重大地方治理模式的變更,竟然不需要當地鄉鎮市區公民(在地的主人翁)的公民投票同意,即輕率的以中央政府的行政命令取消鄉鎮市改為區,並取消鄉鎮市區的地方自治法人資格,改為市政府的派出機關。區長改為官派,取消代表會。

這個制度已經實施了七年多,其影響情形不但造成地方聲音無法受到重視,連帶造成地方的政治與經濟、社會的加速崩壞。然而 2016 年小英政府執政後,不但陌視 121 個鄉鎮市自治法人廢止,反而要將其他 13 個縣的 198 鄉鎮市也要一起廢止地方自治。

當前的鄉鎮市區地方經濟社會的衰退,正在步日本的後塵,許多地方也面臨了滅村的問題,而為社會各界關注。今年(2018 年)五月行政院長賴清德就召開地方創生會報,學習日本安倍內閣的地方創生政策,表示將要推動地方創生政策,來促進島內移民、都市減壓,並且將會把 2019 年定位為地方創生元年。

中央主政者有留意到地方崩壞問題固然值得肯定,但地方創生並不是一個全新的政策,其實過去的社區總體營造、一鄉一特產,與地方創生是有相同的核心概念。過去的社區總體營造,雖然有許多成功案例,但總體而言的確是大部分不能算是成功的,而且往往沒有政府的補助就熄火了,而無法持續性。但這個原因到底是什麼?

本書其實就是要回答這個問題,我們認為無論是社區營 造、地方再生或地方創生,都跟地方自治體制密切相關,但過去推動社區總體營造卻完全閉著眼睛不探討地方治理體制。本書希望探討的,就是如何從國際地方自治體制的比較研究及中央與地方的財政收支制度的比較制度,與台灣的地方治理體制作比較研究,並針對當前臺灣地方治理弊端缺失問題,提出改革方案。從根本體制設計上,讓地方自動產生地方再生的根本動能,而由下而上推動社會的再生。

在台灣面對此種大規模地方崩壞的危機之下,台灣極需要一本專門著作分析當前台灣在地方政治制度扭曲下導致的危機,更需要引進先進國家的成功運作案例,作為改革的佐證與需要。

------  相關閱讀  ------  摘自:  蘋果日報

蘇煥智、葉紘麟:從日本農田水利組織,看台灣廢水利會的荒謬!

一丶民間性質的農田水利組織,是國際多數共通經驗:

農田水利是自從人類社群進化到農耕社會中的重要建設之一,如何維持穩定的供水量、化解用水權的衝突與防止天然災害都是農業社會的重大課題。關於農田水利建設與維持農田水利運作的民間組織,無論先進國家和開發中國家都仍然存在,美國和英國仍然有灌溉協會,埃及、泰國、伊拉克與菲律賓等國也有歷史悠久的民間水利組合。
 
鄰近的日本則將本來屬於民間的單純的水利組合,於二戰後提升為同時擁有農地改良丶維護與水利開發丶維護的民間「土地改良組合」,到今天仍然發揮重要的功能,而且並將此一經驗作為國際援外政策的一環。

二丶1890年水利組合脫離區町村行政:

日本在大化革新建立律令制國家後就開始有大規模的灌溉建設,隨著中世紀的莊園經濟和戰國大名的發展而開展,在江戶時代的長期和平時期開始建設長距離的農田水路,而維持這些農田水利設施的就是惣村(總村,村落聯合自治體)與各種組合,例如以村落為單位的水組與井組,並且建立了先於現代國家的水利慣習與慣行水利權。

明治維新之後,一方面在河川法中承認過去以來的水利慣習,例如《河川法》第八十八條的規範。另外一方面為了防災與減少爭端,1880年的《區町村會法》承認了水利土功會,成為日本地方行政中首見的公共水利組織,並且在1888年基於町村制的地方制度設計,設立「町村組合管理水利」。但由於市町村對於水利運用與利害的不一致,町村組合管理水利上碰到困難。

最後1890年日本國會通過《水利組合條例》,將過去的民間用水組織轉化為獨立公共團體,將水利由町村行政中分離,並且於1908年以《水利組合法》賦予水利組合公法人地位。不過值得注意的是,明治時期的水利組織大部分是掌握在地主之上。

三丶「水利組合整合」為「土地改良組合」:

戰後日本在以美國為主的盟軍占領期間,一方面由於占領當局推動農地改革、強迫地主與大戶將農地與山林地賣給佃農與小作農導致大量的土地釋出,另外一方面明治時期以來推動的耕地改良事務與耕地改良組合,也因為大地主的過度主導、小作農的抗爭與土地價格的停滯而陷入困難,於是1949年國會廢除《耕地整理法》並通過《土地改良法》,在農地改革的背景下將水利組合、耕地改良組合納入土地改良區之中,整合為「土地改良組合」,依然保存其民間自治團體的地位。而且在新的土地開發區之中,地主與土地開發組合的地位是平等的,算是農村民主化的重要一步。但目前還有一部份地區仍然有小規模的水利組合,對於住宅區與工業區用水排入或使用農田水利時必須獲得當地水利組合的許可。

四、土地改良組合是任意法人:
       
按照日本現行的《土地改良法》,土地改良事務包括農田水利管理、農業用道路與農地的保護、農用地土地變更、填海造陸、災害復舊等等的農地相關事務。而在所謂的土地改良區內的擁有農地並且實際有從事農務者與收益者,都可以加入土地開發組合之類的任意法人。土地改良組合的設立條件為參加土地改良事業者十五人發起,京都道府縣首長許可就可以成立,業務包括農地與水利的維護、用水與排水管理、整理廢耕地、洪水等災害的預防以及小規模的水力發電與太陽能發電。

五丶日本將土地改良組合視為國家重要腳色:

雖然日本的農村一樣要面對農村高齡化與偏鄉化的問題,土地改良組合也面臨高齡化、米價低迷與維持費用高昂等問題,但日本政府仍然將土地改良組合視為重要的社會資本之一,在農水省的報告書也指出土地改良組合為「結合社會資本、自然資本與人的資本」的重要腳色,對於提高地域防災、經濟活性化極為關鍵,報告書也指出應該提高國民對於土地改良組合的歷史認識與參與、並且應該連結國際的灌溉機構。目前日本有八處的世界重要農業遺產,如岐阜縣的曾代用水,都是農田水利灌溉建設,這和日本政府的大力支持很有關係。

相對於日本政府將「土地改良組合」視為國家重要的腳色及社會資源,目前英賴政府卻將台灣的農田水利會,不但不重視其先於國家的公共服務功能,卻視其為買票黑金,地方派系把持公共資源,予以污名化,並強制予以消滅,改為國家機關,實在是令人不勝唏噓!

六丶日本將水利會視為國際合作重要的資源:

除此之外,日本土地改良組合的水利經驗與農地經驗也透過國際開發模式輸出到其他國家,成為日本援外活動的一個非常重要的基礎。

日本的國際協力機構JICA(類似台灣國合會)之下就有與菲律賓、埃及、玻利維亞、摩洛哥、馬達加斯加等國的農田水利合作,由日本的農林水產省主導,並以日本的土地改良組合的經驗作為敎材,除了協助當地的農田水利建設之外,也協助其他國家設立農田水利組織,以伊拉克為例,目前伊拉克在日本協助之下就成立了三十二個農田水利組織。

台灣要發展新南向政策,協助東南亞丶南亞及中東地區及非洲丶中南美洲國家,農地重劃及農田水利開發,的確是幫助這些國家提升其農業生產環境,一個非常受歡迎的題材,農田水利會的經驗也是一個可以輸出的經驗。沒想到英頼政府卻把台灣原有的強項卻當作是貪腐應改革的對象。

七丶改革,而非廢止:
       
英賴政府如果有心改革,為了預防水利會淪為特定政黨的工具,而增列「水利會適用行政中立法」,這是可以肯定的。如果為了防範水利會的財務不法,可以明確規範水利會適用《採購法》,這也是大家可以接受的改革。而且依現行制度,水利會的預算、決算均需經農委會審查,土地出售也需經農委會同意許可,如果再加上全面適用《採購法》,基本上已經可以達到跟政府機關完全相同的制度把關。所以我們認為改革值得肯定,但廢止則是開民主倒車!

八丶善用民力與否?決定政府的格局!
       
從日本政府充分尊重地方農民的「土地改良組織」,從事農地的土地重劃及維護,以及農田水利的開發丶建設及維護,把民間力量視為重要社會資本,可以供台灣政府思考比較。也希望日本的制度可以提醒英賴政府,懸崖勒馬,停止廢止農田水利會。

全文完

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