【分享】社區力量:從西雅圖看台灣

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文/黃光廷(華盛頓大學建成環境學博士候選人)

     由於參與《社區力量(Neighbor Power)》一書的翻譯工作,前周有一個十分難得的機會與該書作者Jim Diers一同在西台灣的各個縣市繞轉了一圈,行程當中不僅探訪了各種不同類型的社區,更與來自不同縣市、不同層級的地方政府官員,面對面地交換了彼此在社區工作方面的心得與經驗。事實上,此一行程的安排對於Jim或對於台灣方面的社區工作者來說都是很有意思的一次交流活動,尤其因為Jim曾任西雅圖市社區發展局(Department of Neighborhood)局長,並服務長達了十四年的時間,他豐富的行政經驗,對於同樣身處公部門的政府官員們,的確是提供了一個最好的借鏡。

     一周左右的行程足遍台北、桃園、台南與高雄等縣市,而與談的官員、學者與社區工作者,也由於各自投入社區工作的立場不甚相同,所關注的議題以及對Jim的提問內容可說是五花八門,什麼樣的問題都有;但很有意思的是,大多數提問就正如Jim在他所撰寫的書中所提到的,問題的本身其實隱含了一種猶疑的態度:「雖然你說的故事很動人,但這裡並不是西雅圖(頁216)。」於是,各式各樣的提問或有針對西雅圖社區發展局的人事管理,或有比較台灣與美國社區文化差異,或有著眼於中央與地方分權,而討論不同行政區劃的體制是如何決定性地影響社區發展。的確,所提問題種種,難免是反映了提問者各自所處的困境,但將這些反映地方真實現況的局部性觀點稍作整理,甚而將其與西雅圖的發展經驗作比對,卻似乎可以清楚地看到當前台灣的社區營造,無論是在哪個縣市鄉鎮、無論是之於公部門或是社區民眾,其實是有些共通性的問題值得我們深思。

     首先,Jim所到之處皆有社區工作者或政府官員提及如何促進跨局處整合的問題。事實上,政府各局處間缺乏整合的問題該說是全世界皆然,於是為了解決這樣的問題,西雅圖的社區發展辦公室(社區發展局前身)在1988年成立之初,便刻意使該單位直屬於市長,以方便處理許多非跨局處整合不能解決的社區問題;此外,Jim還特別用一個例子來解釋跨局處整合的正當性:在西雅圖有個社區曾經有鼠患的問題,起初因為老鼠躲在社區公園裡,因此社區居民只好求助於公園局,希望公園局能站出來幫忙他們解決這個問題,但沒多久之後,老鼠從公園竄到了停車場,於是公園局礙於不能越權處理停車管理局的業務,只好請社區轉而求助於停車管理局;這是一個十分典型局處間缺乏整合的例子,Jim藉此所希望釐清的觀念是,全世界所有的政府雖然都必需要透過職能分工來推動行政,但這與一般民眾思考與解決問題的習慣並不相符,畢竟老鼠若是出現在自己生活的社區,那就是社區的老鼠,而不該因為老鼠出現在那個單位所管轄的土地上,就變成了那個單位的老鼠。於是,由Jim所領導的社區發展局為了促進跨局處的整合,不僅在西雅圖的十三個行政區分別設置了社區服務中心(Neighborhood Service Center,前身即為小市政廳)以對民眾就近提供各項市政服務,更在市長的協助下,強勢地要求市府二十六個局處必須依照統一的區劃方式派駐人員至全市六個分區協助社區解決各種跨局處的問題。簡言之,Jim所提出的跨局處整合策略,其實就是將政府的職能分工體系化零為整,一方面進行適度的分散,另一方面則又將其整合成便利民眾諮詢的單一窗口,於是,社區居民無論有什麼問題,或是有任何提案需要同時間諮詢不同局處的專員,便只需要到社區服務中心去就能得到所需的服務。

     另外一個Jim經常被問到的問題是關於資金取得與運用的問題,尤其因為社區發展局在過去二十年間最為人所稱道的,就是其成功地透過社區媒合基金(Neighborhood Matching Fund)鼓勵社區長期投入義工服務,並進而參與各項市政建設,該基金的設置、運用與效益評估,當然對於台灣的政府官員們也是一項十分引起他們興趣的政策工具。比方說有人將社區媒合基金政府出錢、社區出力的合作模式,與台灣已行之多年的地方自籌款制度作比較,也有人認為義工勞動力在台灣一直無法更具規模地發展的原因,就是在於我們不像美國有公開透明的核算機制(例如非專業性勞動在華盛頓州是以每小時十五美金計);從台灣看西雅圖,這些比較的確都點出來一個過往經常被我們所忽略的事實:社區營造的成敗,其實全繫於義工勞動力是否能持續而穩定地投入。於是,正如Jim所試圖解釋其為何推薦台灣也能嘗試推行社區媒合基金,原因就在於期望該制度能鼓勵更多社區志工投入社區服務,進而使社區變得更有力量。

     最後,還有一個在幾個不同的討論場次中都被熱烈討論的問題,那就是關於台灣與美國行政區劃體系的異同,以及其對推動社區工作所產生的影響:例如有與談者曾將西雅圖市的社區發展局與台灣各縣市政府現普遍設有的社區營造中心作類比,認為社區營造中心就類似於1988年初成立的社區發展辦公室,並應進而在未來擴編為一個獨立的局處;另亦有與談者指出,台灣的行政區劃體系相較於美國其實是複雜得多,尤其因為鄉鎮長在台灣是經由直接選舉所產生,而鄉鎮公所在行政上也因此相對具有其獨立之管轄權,於是縣市地方政府在社區工作的推動上,與鄉鎮公所之間經常有業務重疊或甚至相互競爭的問題存在;然而,Jim針對這樣的比較也將社區發展局在成長過程中遇到的一些困難提出來供我們參考:首先,雖然西雅圖市政府之下並沒有鄉鎮公所這樣一個相對獨立的行政層級,但由於有許多與市民生活密切相關的公共設施,其營運權與行政權不僅完全獨立於西雅圖市政府,更甚至有其獨立的選舉與代議制度(例如教育),或隸屬於其他層及的行政單位(例如大眾運輸),於是社區發展局在推動社區業務時,經常也會遇到行政層級或區劃無法整合的問題;其次,西雅圖市市長作為一個地方政府的民選首長,民意的壓力往往也逼使他必須大膽地開出各種選舉支票,而社區發展局的成長,乃至於社區媒合基金預算的擴編,其實都可說是此一選舉壓力下的產物;因此,從政策推行的角度來看,我們實在必須承認一個「好」政策的成功,的確是需要多方面因素的配合,只是值得我們深思的是,驅動這些因素相互配合的力量,到底該如何由上而下,又如何由下而上呢?

     接續前面的討論,最後我想把這一周來許許多多來自於政府官員、學者、社區工作者與民眾的各種問題整理並分類如下,以供對照與參考:


壹、關於西雅圖市政府與社區發展局的運作

一、華盛頓州政府、金恩郡政府與西雅圖市政府的行政權屬關係為何?

二、社區發展局是如何選聘工作人員?

三、在推動社區服務中心或社區媒合基金之初,是否有什麼樣的宣導策略?

四、針對學校部分,西雅圖有哪些與學校合作推展的社區工作?

五、歷史保存在西雅圖,與社區工作的推展有什麼樣的關係?

 
貳、關於社區服務中心(小市政廳)

一、社區服務中心(小市政廳)裡設有所謂的召集人(coordinator),其任用的方法與標準為何?

二、一般的社區服務中心(小市政廳)長什麼樣子?是否在功能上很類似於台灣的區公所、鄉鎮公所或村里辦公室?


參、關於社區媒合基金

一、社區媒合基金的資金來源是?其最初是經由什麼樣的過程所設置?另外,社區媒合基金在數年間成倍數的成長,其在年度預算編列之時,如何設定基金成長的規模?

二、在社區媒合基金運作的過程中,如何審查社區是否有投入適當的義工勞動?是否有訂定任何規範以作為認定義工勞動的標準?

三、社區媒合基金的提案資格為何?而社區發展局又是如何對提案進行審查,編訂審查的標準?除了社區團體有資格提案外,是否也允許以個人名義提案?

四、能否進一步解釋何為社區媒合基金的一次性補助?其用意為何?如果只是一次性補助,又如何能長時間地維持社區動員的能量?

五、在西雅圖推動社區媒合基金的這二十年裡,雖然有多達四千多個提案最後得到落實,這些提案是否有平均地分佈在西雅圖的一百多個社區?如果有資源分配不均的問題,社區發展局的對策又為何?


肆、關於跨局處整合

一、在台灣,不同層級的地方政府、不同局處都有各自其推動社區工作的機制,而由於這些不同的機制缺乏整合,民眾往往在面對地方政府時會覺得不知所措;在西雅圖是如何處理局處間欠缺資源整合的問題?

二、演講中曾提及的跨局處整合小組,其成員與運作的方式為何?

三、經由社區規劃制度所提出的提案,社區該如何確保這些提案能得到政府的重視並付諸實行?其與西雅圖市的綜合發展計畫間又有什麼樣的關係?


伍、關於專業化的反省與如何培力社區

一、社區往往缺乏專業的知識與技術(比方說寫提案書或編製規劃圖),在西雅圖是否有什麼樣的專業輔導或志工培訓機制來解決這樣的問題?

二、台灣的社區規劃師通常是經過政府的培訓,並取得認證,在西雅圖社區規劃師是否有類似的管理機制?而社區又是如何

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