野生動植物貿易與法制

世界貿易組織蝦類/海龜案

德波拉．克盧斯
(海洋保護中心 自然保護高級科學家)

1998年4月，設在瑞士日內瓦的世界貿易組織（WTO）一個專門委員會發現，美國提出，進口使用安裝海龜驅趕裝置（TEDs）的拖網捕捉的蝦，粗暴地違背了WTO的自由貿易規則。海龜的保護怎麼會成為世界貿易組織的糾紛問題呢？某些歷史可能有助於講清楚這個問題。

早在1979年華盛頓特區召開的世界海龜保護大會上，已經鑒定全世界許多國家在捕蝦拖網內溺死海龜是海龜死亡的主要原因，並已試驗過多種海龜驅趕裝置以解決這個問題。但是，多年來鼓勵自願使用TEDs的努力莫名其妙地沒有成功。

其後，在1989年，由於科學和環保組織，尤其是海洋動物保護中心（CMC）以及綠色和平組織和環境防護基金，經過7年多的努力奮鬥，終於成功地能在捕蝦拖網上強迫安裝TEDs。從1989年以來，美國的有關條例屢經擴展和改善（例如，在現在某些海域比目魚魚群底部拖網，必須安裝TEDs），但美國從未曾從其基本的捕蝦立場前提上撤回：當保護大多數的海龜不至於在拖網內溺斃時，安裝TEDs是對捕蝦並無實質性妨礙的有效捕蝦方式。

在認識到海龜的遷移本性以及美國巨大的蝦市場施加於“美國”和“其他”海龜種群的威脅，美國的自然保護組織也開始向其他國家的有關科學家和自然保護擁護者提供有關使用TEDs及其好處的資訊。

與此同時，美國蝦業代表則關注從那些捕蝦時不安裝TEDs的國家進口的蝦，可能由於較為價廉但具不公正利潤而對美國出售使用帶TEDs捕蝦的賺錢市場構成威脅。因而，在1989年11月，美國國會，在獲得國會環保集團和工業集團奇妙的聯盟的支持下通過了一條對商業部年度撥款委員會的追加條款（《國際公法》101～162條，609款）。

該條款規定由總統與其他國家啟動雙邊和多邊的協議以保護海龜和禁止進口蝦及其產品。“這些蝦及其產品是使用對海龜這樣的物種有負面影響之商業捕魚技術而獲得的”。國會為協議參與國提供了在禁令實施前可有3年時間的限度，以便使那些國家調整他們的捕蝦業來符合美國的標準。

在美國國務院開始實施該法律時，採用了狹義的解釋，該法律僅應用於廣泛的加勒比海國家和西大西洋國家。此種解釋遭到美國環保和漁業工業雙方以及法律人士的強烈反對。最後，國務院同意將應用該法律的範圍擴展到加勒比海國家範圍以外的國家，但又沒有規定具體的時間表。

因此，並沒有產生對禁運的威脅。某些為地球島嶼研究所領導的環保組織和工業集團提出了挑戰該法律解釋的訴訟。其時，美國國務院也進入了與墨西哥及其它美洲國家之間的討論，最後發展為《國際維護和保護海龜全美洲公約》。

與此同時，許多國家也在經濟全球性意義方面協商管理貿易的新規則。到了1994年，這些國家結束了作為關貿總協定（GATT）下一階段的世界貿易組織（WTO）框架工作，前瞻國際貿易問題並調解國家集團者間的爭論。

為了緩和環保集團的關注，WTO序言中特別提到：“……可持續性發展目標，謀求維護並保存環境，提高使各集團各自的需求得以協調一致的方法……”WTO並保留了GATT條款(Article) XX. 該條款列出有：覆蓋範圍（b）“為保護動物生命和健康所必需”或覆蓋範圍（g），與“可耗盡自然資源的保護”有關的範圍。此外，還建立了“環境貿易”委員會（Committee on Trade in Environment）。

不久，這些並行的各種勢力範圍圈子就產生了彼此間直接的矛盾。在1995年末，美國國際貿易法庭作出有利於環保集團和捕蝦工業集團的決議（非正式判決），609款的引用，可擴展到加勒比海以外的國家。美國國務院勉強承認了這一決議，但要求有一整年的實施寬限。這一點被法庭駁回，1995年12月，法庭並要求國務院“在1996年5月1日以前禁止（從那些蝦的捕撈可能加害於海龜的國家)進口蝦及蝦產品”。為此，美國國務院於1996年4月30日“指證”36個國家在捕蝦時必須安裝TEDs，在不傷害海龜的情況下捕撈（例如人工捕撈或只捕撈冷水水域的蝦）。所有其他國家有效地禁止了向美國出口不受約束捕獲的蝦。法庭也防止美國國務院使用按船載每批檢驗手續檢驗進口的蝦，因為，環保集團認為，這樣的手續，對於那些其國內本來就有比得上美國（海龜保護計畫）的海龜保護計畫（規定安裝TEDs捕蝦）的蝦出口國，反而不知不覺地起了破壞作用（後面尚有討論）。

不久，印度，巴基斯坦，泰國和馬來西亞等國依照WTO辯論步驟，提出了對美國的申訴。(有趣的是，泰國需要TEDs，而且泰國的蝦並不屬被禁運之列，但泰國卻選擇投入申訴辯論，訴美國粗暴地損害了泰國在其本國水域決定如何捕蝦的自主權。1996年4月，WTO成立了針對美國的3國專門辯論小組。

接著在網際網路上傳來的、以及其他地方傳來的評論，認為有些人可能想利用這一案件來討論北-南問題，即發達國家對發展中國家間問題，等等。這類問題的辯論可能是正當的，然而，在這裏，比這大得多的問題是：綜合起來說，我們是否允許多邊自由貿易目標實際上取消了所有針對這種貿易加在環境和社會的衝擊而做的考慮呢？做為有這種考慮的人們之一，我認為全球性自由貿易不應當在喪失全球自然資源的情況下到來，無論是危及海龜，或者是危及其他自然資源。

這一爭論的癥結在於兩個問題：

1 當兩個國家進入國際貿易之時，任何一方在將自己的自主權強加于另外一方國家方面，能走多遠呢？讀者可能問，美國有什麼權利去告訴另外的國家應該如何管理捕蝦業和海龜呢？然而，海龜要洄游遷移，只有極其少數物種一生才在單一的一個國家領域內度過。

有什麼國家應該有不受拘束的權力來容許其拖網船溺斃其實它們的生活只有一小部份佔用那個國家的水域的海龜呢？ 國家具有可保護在其水域內的同海龜一樣的海洋動物的權力，是怎麼一回事？而且，美國不應該擁有自主權來決定，是否美國市場必須接受在毀滅海龜種群狀態下的產品嗎？事實上，《國際公法》第609款並不存在歧視性質，即對進口蝦所提的要求，與對在美國水域捕獲的蝦的要求，並無差別；沒有對外國蝦的進口稅或其他歧視性苛稅，而且蝦生產國仍然在其他地方自由出售它們的蝦。

2 在WTO這樣的自由貿易組織協定的規則範圍內，一個國家能面對其貨物是用傷害野生動物的方法而獲得的市場而保護自然資源和市場嗎？讀者可能會記起幾年前關於金槍魚/海豚問題的爭論，在那次爭論中，美國違反了GATT。GATT關於金槍魚/海豚的決議也堅持，美國不能歧視已製成的狀態下的貨物，即：即使那些貨物是在破壞環境的狀態下生產製成的，對之也不能歧視。然而，這兩宗案件之間，有重要的差別。

首先，在金槍魚/海豚案件中，海豚並不是瀕危（endangered）動物或受威脅（threatened）動物。而海龜在一些多邊條約中被認為是受威脅動物或瀕危動物。所有WTO的蝦/海龜辯論小組都認可這一點。例如,野生動物區系及野生植物區系瀕危物種國際貿易會議（CITES）。此外，GATT缺乏目標，不像WTO那樣在序言中“謀求維護並保存環境”，在GATT內，也不像在WTO內那樣設有諮詢科學專家的辯論小組。由WTO組織從全球各地邀聘的5位專家評議小組就海龜/蝦案件開會，發現:

1. 海龜既是受威脅動物，又是瀕危動物，都屬共有資源

2. 拖網捕蝦是海龜瀕危死亡的顯著原因

3. 在適當安裝並適當使用的情況下，TEDs是減輕海龜死亡威脅的有效手段。

可是，WTO辯論小組並未以這個科學決議為基礎，而是判定美國法律是“不公正的或獨斷專橫的歧視”，因為它“暗地裏挖了多邊貿易系統的牆腳”。

的確，在1996年10月，在多次附加檔和口頭辯論之後，一個WTO受理上訴部門在過去決議的敏感部分方面翻了案，指出，《國家公法》第609款對GATT條款XX(g)說來，雖然還是合法的，卻仍然堅持，美國已經將法律應用於“……構成獨斷專橫和不認為是公正的歧視……”，而實際上，同樣置對海龜保護短期內即會有後果於不顧。

同時，在1998年6月，美國上訴法院巡迴法庭撤銷了美國國際貿易法庭早先的規定，重開國務院之門。在進口蝦方面，還是依靠按船載每批檢驗手續進行檢驗，而不是依靠國家立法保護海龜。到了8月，雖然問題的訴訟尚在繼續中，國務院仍然在這一形勢下修訂了進口蝦的規定。按船載每批檢驗手續中，增加了兩點內容：

1.在捕蝦作業任務重的區域內，甚至少數不安裝TEDs的拖網船也能溺死相當數量的海龜，實際上不自覺地破壞了使用TEDs捕蝦的努力，並且嚴重威脅了海龜種群

2).實際上不可能核實許多國家發出的檢驗證的可靠性，在那些國家內，官員收入很少，而且要保證向美國市場出口的壓力又很大。再以後，到了10月份，WTO受理上訴部門首腦重申《國際公法》第609款的合法性，該款規定要求國家級檢驗計畫，而非個別的、按船載每批檢驗手續進行檢驗。

這就是我們怎麼來到此地開會，我們下一步該幹什麼？WTO首腦不能推翻美國法律。WTO規定並不要求美國接受這些首腦們的無TEDs捕蝦做法。美國環保集團曾經害怕“四月規定”可能導致因更新