從紐約看台灣：立法要求建築節能很難嗎？

2018.01.22 16:42

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政府建築節能法規要求多針對公家機構、中大型建物、和新蓋建築，對於散佈各地、比重超過全國建物比重95％的私人住宅和老舊房舍，卻施不上力，僅能以鼓勵性質的志願節能標章呼籲民間響應。

（圖片來源：1.5°C climate action plan，80 x 50）

文／高宜凡（台達電子文教基金會計畫主任）

　不久之前，全美首善之區--紐約通過了一項行政命令，市政府強制要求上萬棟既有建物必須在2030年前符合法定節能標準，否則將遭受巨額罰款，一來彰顯美國社會在川普總統宣布退出《巴黎協定》（Paris Agreement）後依舊保有減碳動力，二來也成為城市單位管理建築耗能的最新典範，儘管上述法案仍須經市議會核可才能上路，卻已成為一時熱聞。

　事實上，民主黨籍的紐約市長白思豪（Bill de Blasio）的確是衝著川普來的，就在川普宣布退出《巴黎協定》的隔天（6月2日），他立馬簽署了第26號行政命令，要求紐約基於經濟、公共健康、安全與世代正義，採取與《巴黎協定》減碳目標一致的作法，市府依此行政命令於10月初發布《1.5°C：紐約遵循巴黎協定》(1.5°C: Aligning New York City With the Paris Climate Agreement)施政計畫，成為全世界首座以《巴黎協定》為減碳政策目標的城市。

　早在2014年，紐約就曾宣示2050年將溫室氣體排放量減少八成的長期目標，打算以2005年（5,920萬噸）為基準線，在2050年將全市排放量減至1,180萬噸的水平，市府稱其為「80 x 50」願景。而10月份最新頒佈的《1.5°C：紐約市遵循「巴黎氣候協議」》行動計畫，則以2020年為短期目標，著重往後三年內的實施重點，預計從：建築、能源、運輸、廢棄物等四大領域著手，快速盤點出紐約在2030年前約有1,000萬噸的減碳潛力，涵蓋範疇其實相當廣泛，只是這次媒體報導焦點多聚焦於建築節能這塊。

紐約規劃四減碳領域，「建築」扛最重責任

　仔細檢視整體方案內容，由於能源消耗產生的溫室氣體散佈於各層面、不易單純計算，因此該計畫僅列出建築、運輸、廢棄物三大領域的責任比重。截至2014年的統計資料，紐約已較2005年排放量減少了12％，往後必須達成的剩下68％減碳額度，分別要落在廢棄物（2％）、運輸（20％）、建築（46％），以建築部門被賦予的責任最為重大，在以2020年為期限的31項氣候行動方案裡頭，就有14項跟建築有關。

紐約「80×50」計畫分配了各部門的減碳責任，其中以「建築」負擔46％的比重最高。

　於是九月中旬，紐約發佈了被稱為「史上最嚴格」的建築能效提升計畫，規定既有大型建築（2萬5,000平方英呎以上，約合2,300平方公尺）得在2030年前符合政府要求的能源效率標準，否則將依違規程度和建物大小規模開罰，粗步估計將涉及全市約1萬4,500座政府機構及民間建築。會罰多重呢？若以當地著名地標--克萊斯勒大廈（Chrysler Building）為例，這棟樓地板面積超過170萬平方英呎的摩天大廈若無法符合稽查目標，將會收到高達200萬美元（超過台幣6000萬元）的鉅額罰單。

　建築被盯上不是沒道理的，據統計，上述1萬多棟大型既有建築，每年幾乎排放了全紐約四分之一的溫室氣體，而且大部分都還在使用以化石燃料（煤炭、石油、天然氣）驅動的鍋爐和熱水器。翻開2014年的統計資料，為製作暖氣和燒熱水而燃燒的化石燃料，就貢獻了紐約市建築部門42％的溫室氣體排放量，無怪乎市長白思豪在頒布行政命令時高呼：「我們必須減少建築物對化石燃料的依賴！」若一切順利進行，往後紐約建築排碳量可因此降低約三分之一（從2014年的3,560萬噸降至2,390萬噸），這般減碳貢獻相當於一口氣從馬路上移走90萬輛燃油車。

　儘管建築的節能改造方法很多，從改裝環保玻璃、增設戶外天台、汰換新型鍋爐、採用更高效率和環境友善的供暖及空調系統等，比比皆是，但由於多數大型建物歷史悠久，改造工程所費不貲（從5萬美元到上百萬美元都可能），因此包括350.org NYC、New York Communities for Change等環保團體，皆擔心業主會把相關成本轉嫁給租戶，進而引發其他副作用及抗拒力道，反而拖累了紐約整體減碳成效。市長白思豪也坦承，樓宇管理及不動產業界對新規定勢必有所不滿，「企業界永遠是最不願意改變的那一群人，但時間已經到了，我們不能再等下去，」市府寄望將C-PACE（Commercial Property Assessed Clean Energy）低利貸款等配套輔助措施，平息業界的反彈聲浪。

類似克萊斯勒大樓這般歷史悠久的摩天大廈，今後將成為紐約市政府要求建築節能的稽查重點。

(Source: Untapped Cities – Dark Cyanide)

台灣綠建築上路多年，法令約束力仍弱

　回頭看台灣，雖然綠建築相關標準啟用已經將近20年（1999年發展出全球第四套綠建築評估系統），截至目前共有超過6,600棟建物參與認證，2010年政府又增添另一套「智慧綠建築」推動方案，使得近年「綠建築」一詞變成不少新建案的行銷標語，民間社會及相關專家對此也朗朗上口。不過，若從最具減碳實質效力的立法約束層面來看，台灣建築部門提升能源使用效率的步伐依舊緩慢，而且還是停不了建築耗能的上升速度。

　熟稔建築節能法規演進的內政部建築研究所呂文弘博士分析，目前全世界已出現29個綠建築評估系統，其中以美國的LEED（Leadership in Energy and Environmental Design）最為普及，吸引許多機構及指標性房產爭取認證，作為企業社會責任（CSR）與彰顯節能績效的外部肯定。至於環保要求最高的歐盟，習慣以「建築能耗指令」（EPBD）要求境內建物節能績效，並作為整體減碳計畫的主要武器，成為許多國家制訂建築節能法規的學習榜樣，而這次紐約頒布的史上最嚴建築節能法令，則算是地方城市推動建築節能的最新嘗試，兩者相同之處在於，皆由政府立法強制要求建築最低能效標準，不合格的即施予懲罰。

　事實上，台灣早從1995年就開始針對建築物的能源消耗標準進行研究，政府也在《建築技術規則》中訂定跟節能有關的管制內容（涵蓋外殼、開窗、隔熱等不同範疇），適用範圍從一開始4,000平方公尺以上的大型建物，一路降至2,000、1,000平方公尺等中型建物，至今已可約束超過85％的新建築，成效看似不差。然而，魔鬼藏在細節裡，上述政府法規要求多針對公家機構、中大型建物、和新蓋建築，對於散佈各地、比重超過全國建物比重95％的私人住宅和老舊房舍，卻施不上力，僅能以鼓勵性質的志願節能標章呼籲民間響應。如果你想知道的話，上面提及的6,600多棟參與綠建築認證的建物，僅占全國844.7萬戶建築微乎其微的比例（還不到萬分之八）。

缺法源不是問題，仍有許多可行作法

　在筆者參與的幾場建築節能顧問會議裡，許多專家都不約而同地建議主管機關，應該要求一定規模以上的建築公開耗能資訊（以能源可視化系統或發表於CSR年報）、強制裝設能源管理系統（BEMS）、增加自主能源（再生能源或儲能電池）、或把建築能耗資訊列為不動產交易程序（如德國「能源證書」制度）必要條件之一，上述作法在很多國家已經不是新鮮事，卻遲遲無法在國內實行，原因總來自官員的一句老話：「沒有法源！」

充斥著水泥叢林的台灣每逢夏天便成「火燒島」，亟需加快建築節能的立法進度和推動效率。（拍攝：高宜凡）

　建研所呂文弘博士解釋，依照現有建築管理法令要求範圍，如外殼的隔熱係數與耗能表現等，均是以申請使用執照階段的「毛胚屋」（僅完成水泥灌漿及磚牆隔間的初始模樣）狀態為準，屋內尚未裝設任何用電設備（如家電、空調、燈具），甚至連磁磚跟牆壁都沒有，若以此推估日後耗能勢必與現實脫鉤。再者，一旦取得「使用執照」即屬合法建物，內政部營建署即對建築的能源使用狀況失去法源管理依據，只能期待經濟部能源局的家電產品能源效率管理方法，間接降低和建築有關的能源消耗。

　真的沒有任何方法嗎？事實上，今年初剛立法通過的《電業法》第47條：「為落實節能減碳政策，售電業應每年訂定鼓勵及協助用戶節約用電計畫…」便明訂電力公司負有推動用戶節約能源的責任。而放眼望去，不少辦公大樓、集合住宅、百貨賣場、連鎖服務通路，都是用電量節節高升的建築耗能大戶，只要電力公司提供適當誘因（如電費減免或加入需量反應機制），加上民間機構從旁輔導（如ESCO節能顧問），大可繞過營建署缺乏建築節能管理法源的障礙，從《電業法》這個角度另闢蹊徑，為提升建築能源使用效率灌注更多動力。

　總而言之，從各國法令要求進度和紐約最近的激烈主張不難了解，直接立法要求建築節能和制訂最低限度的能源效率標準，依然是現階段最有效的建築節能措施。關鍵在於，如何讓建築擁有者把節能減碳當成本來就該做的「義務」；而不再只是增添道德光環或行銷魅力的參考選項之一。事實上，對於台灣這種地小人稠、多數人口都聚集在水泥叢林的地方來說，由城市當局發起要求建築節能的積極動作，是再合理不過的事情了。

（本文原刊載於綠建築雜誌50期）

【參考資料】
[1]《1.5°C：紐約市遵循「巴黎氣候協議」》計畫
[2] 紐約80 x 50計畫
[3] IC之音「氣候戰役在台灣」節目：未來新趨勢，綠建築也要長「智慧」！

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