環評是開發保證書?還是環境把關手?

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文/李根政(環保署現任環評委員、高雄市教師會生態教育中心主任)

多年來做為環保團體的成員,對於環評其實是又愛又恨,充滿著內外在的衝突,愛的是在目前的各式把關工具中,環評確實是能夠阻擋開發案或時程的重要制度,但遺憾的是很少重大的開發案被審議退回。但從今年八月起,本人正式受聘擔任環評委員,九月起開始審理案件,三個多月來,正以戒慎恐懼的心情在其間摸索、學習,本文是初步的觀察報告。

依照環境影響評估法第四條之規定,環境影響評估指「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。」然而,就上述規定來檢驗目前的環評運作,發現至少存在著操作面以及先天的制度缺陷,極待補強。

一、聲稱透過科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定所提出的環境影響評估相關書件(附註),依法是由開發單位委託顧問公司所撰寫,據了解開發單位透過顧問費用的支給方式,例如調查撰寫階段給多少酬勞,環評通過拿幾成,沒通過扣幾成等方法,幾乎可以讓顧問公司失去其專業及客觀撰寫報告的角色,因此環境調查可能有意或無意的疏漏,甚至造假,環境預測更可能避重就輕、粉飾太平,因此,報告書下達的結論通常是環境影響都是技術可以克服的,自然生態的損失,則是極其微小或可替代的。試問環評委員何以能根據這本立足點可能不客觀的報告,進行客觀的審查?

二、就算我們可以相信開發單位與顧問公司會秉持客觀角度書寫報告書,但報告的調查與撰寫取決於調查者的經驗、知識、誠實度、嚴謹度,更可能與調查者當下的心智、體能狀態有關,因此,顧問公司研究人員的品質就扮演關鍵角色。在上述背景下,有些開發案雖然表面上邏輯正確,但從一開始的基礎調查資料可能就錯誤或嚴重疏漏,甚至被惡意的避重就輕,例如湖山水庫工程一開始的生態調查根本不確實,如果不是民間持續的揭發、補充,根據前述文件所做的生態保育措施,其效度、信度又如何?

三、另外,環評法明文規定評估的範圍包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等,然而,目前各種環評書件中不是聊備一格就是明顯欠缺社會環境、經濟層面的分析,同時專案小組外聘的專家學者也欠缺此一面向之專案學者。至於一個開發案可能還涉及美學、情感,個體生命、物種、生態系等與開發之價值等,更完全不在考慮之列。

四、一個環評案件的審查費用,從6萬到15萬不等,用於支付環評委員(含專案小組審查中邀請的學者專家)的出席費和交通費用,包括一次短暫的現勘,如果審查會開太多次,環保署還可能會賠錢;相對的開發單位卻往往花上好幾百萬的代價聘請顧問公司協助其撰寫各式環評書件,為開發案辯護,如此巨大的資源落差,要進行基本的檢驗工作根本做不到;另外,限於法定的審查期限只有50天,一份報告送到委員手中到審查,通常不會超過74七天,然而環評委員是義務性質,非全職工作,有時同時收到好個案件,以個人經驗,除非有專任助理,否則很難在一週內透徹了解書面內容,因此,通常委員只能就各自的專業做書面審查,不容易檢驗其是否符合「事實」。筆者以為,依現行制度設計,要檢驗一個開發案的環評報告,至少應要求開發者提撥充足的經費對該案進行檢驗、研究,否則很難具有較好的「客觀」、嚴謹的審查品質。若依現行制度,則應加強個案之在地參與,讓環評委員得以掌握更多案情。

五、以台灣環境生態之惡劣,一個單獨的開發案,看起似乎對環境影響有限,但以土地的變遷史,整體區域的開發強度來看,就會發現根本就是一個鯨吞蠶食的過程;再者,各式開發案大都呈現一種線性觀點,提供單一策略,要解決用水問題只有水庫要不就是攔河堰,再搞都會交通就是軌道工程,所謂替代方案永遠是零方案,這表示,很多開發案是在源頭的政策就出了問題,因為從行政院到土地管理機關、目的事業主管機關等為開發案把關的程序,都長期養成為經濟服務的慣性,鮮少考慮環境、社會正義等面向,甚至產官學形成特定利益集團來影響決策,其過程更鮮少公眾的參與,於是決策粗糙,把關鬆散就成為常態。待來到環評階段,幾乎成了政府部門中唯一為環境把關的機制。

而且,整個政府部門、社會、開發業者,大都認為只要環評通過,就好像拿到一張強而有力、有正當性的開發許可證,只要有人再反對,開發單位就可以說:「環評都通過,還有什麼問題」。因此,每個有心為環境把關環評委員,對於案件的審查無不承受極大壓力,憂心出了環評會大門,就表示開發案再也沒有任何阻礙了。

六、目前的環評案件絕大部分都可以獲得「有條件通過」,只是審議時間長短而已。審議的過程環評委員彷彿扮演開發案的顧問,提出各式各樣的問題,要求其改善,一次不夠再一次,協助開發單位、顧問公司把報告修到接近「完美」;另一方面,對於委員要求的承諾事項則盡可能答應,如此通常就可以過關。一旦過關,這些承諾似乎就構成一個環境保護傘,環保署督察大隊可依此進行追蹤,如發現開發內容違反環評承諾,即可開罰。然而,這樣是否真正為環境把關了呢?

二個多月來,每每鎮日閱讀環評書件,奔波於高雄家和台北的環保署之間,其間之機票費用(不包括區間交通費)由環保署補貼,一次審查支領出席費2,000元。對於這樣的工作,我常常自問:如果環評委員或專家學者僅是固守於自己專業的領域提供開發單位修正意見,而不是從環境、社會、世代的公義等更寬闊的面向進行整體考量,那麼理應受聘為開發單位的學術顧問,而不適合擔任環評委員;如果環評委員只是在審查過程中幫助開發單位做好一本報告書,讓其有條件地通過環評,那麼環評委員不就是開發單位聘請的廉價勞工?

即使審查過程確實為環境把關,減少了開發強度、規模,甚至設定了一些環境保護條件,但誰能保證確實執行?再者,如果委員沒有反省能力,隨時關注審議之程序正義,任何人擔任環評委員,都可能扮演為開發者背書的工具。

我深信,環評委員會做成的決議某種程度代表著台灣當代的集體文化水平、環境與經建開發勢力角力的反射,整個社會應給予環評制度與審查更多的關注與檢驗,至於本文所陳述的執行面、制度面缺陷,有必要進行相應的改革,藉由調整內部運作、法規修訂、擴大公共參與等,建立一套真正可以為世代、為生界利益把關的機制。

附帶一提,2000年民進黨政府主導的經發會,在投資組的共識中,因高科技顯貴林百里的告狀,陳水扁總統嚴詞抨擊環境影響評估不要成為國家建設及企業發展的絆腳石,企業主以商逼政,試圖削弱環評功能的心態昭然若揭,長期以來開發單位恨不得拿掉環評會的否決權,讓一切回歸「專業」、「技術」的審查,一意將「環境影響報告書」矮化為「環境污染防治計畫規劃書」,筆者提醒社會各界密切關注環評這道脆弱的把關機制,是否會在2006年的二次經發會中被犧牲。

附註:

這些書件包括環境影響說明書(第一階環評)、環境影響報告書(第二階段環評)、環境影響差異分析報告、環境影響調查報告、差異分析對照表,及依環評結論要求提出的各式報告等。

(本文刊載於荒野快報168期)


 

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