「草擬台灣新憲法」與「最低工資法」

【新聞疑義1796】「草擬台灣新憲法」與「最低工資法」

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:新聞事件，或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入，但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索，仍有賴大家一起努力，以企細辨曲折，供為政者及大眾參考，減少社會成本及公器的浪費)

【新聞】

 《公投法》修正後，包含連署及過關門檻都下修，時代力量今(18日)舉行記者會，將發起多項涉及台獨跟主權議題的公投題目，包含草擬新憲法、以「台灣」名號參與2020東京奧運、明確界定國土為台澎金馬、移除護照上的「Republic of China」；時力今在網站公布題目，屆時將讓黨員及社會各界票選，周四截止後，將於周五再開記者會公布何者為力推的公投題目。

但依據《憲法增修條文》，涉及領土變更議題，須先經立法院決議的程序才可提出領土變更案，交由公民投票，有效同意票超過選舉人總額半數，才可變更領土。媒體詢問時力是否主張領土議題不需經修憲程序？立委黃國昌說，目前這4個題目，沒有一個是要更動《憲法》或增修條文，所以我國的修憲程序並不適用時力提出的主權公投題目。

時代力量涉及主權的公投題目有四個，包含「您是否同意，總統應召開公民憲政會議，透過由下而上的公民參與，草擬台灣新憲法，交由人民公民投票同意後施行？」、「您是否同意，我國應以台灣（Taiwan ）為名，申請參加2020年東京奧運？」、「您是否同意，我國政府應公開明確界定，我國之領土為台灣、澎湖、金門、馬祖及其他附屬島嶼？」、「您是否同意，我國護照之封面與內頁，移除英文 Republic of China 等字？」

至於勞動權益題目，則有「您是否同意，立法院應制訂《國定假日法》，保障全國勞工及軍公教人員，每年有不少於十九天之國定假日？」以及「您是否同意，立法院應制訂《最低工資法》，保障最低工資應滿足勞工及其受扶養親屬之基本生活所需？」

媒體詢問，由於民進黨主張在《公投法》不涉及領股及修憲，時力是否擔憂踩到紅線？黃說，《公投法》如何解釋，要透過具體實踐，即便民進黨只主張《公投法》是程序法，但核心問題是「台灣人民有沒有權力提出進行公投？」黃說，這六題的答案都很明確，不僅可提出，也可拘束政府機關。

黃國昌說，今天上午時力已將公投題目放上網，民眾可依篇好排序題目作為票選依據，票選結束後，將依民眾選擇作為公投力推題目；若有公民團體也關心這些題目，未必會由時力擔任提案領銜人，反而會協助公民團體提案。

(中時電子報2017年12月18日報導: 來真的？時力擬提台獨公投：草擬新憲法、正名參加奧運)

【疑義】

壹、各級政府機關，應積極促進「確保維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平等四項」，並對勞工權予以制度性保障

按從釋字第380號解釋:「按學術自由與教育之發展具有密切關係，就其發展之過程而言，免於國家權力干預之學術自由，首先表現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。除此之外，大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉。大學法第四條、第八條、第十一條、第二十二條、第二十三條私立學校法第三條前段均定有大學應受國家監督之意旨，惟教育主管機關依法行使其行政監督權之際，應避免涉入前述受學術自由保障之事項。至於大學課程之自主，既與教學、學習自由相關，屬學術之重要事項，自為憲法上學術自由制度性保障之範圍。大學課程之訂定與安排，應由各大學依據大學自治與學術責任原則處理之。」、釋字第483號解釋:「人民有服公職之權，此為憲法第十八條所明定。公務員懲戒法第一條：「公務員非依本法不受懲戒。但法律另有規定者，從其規定。」公務人員保障法第十六條：「公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」中華民國七十五年七月十六日公布之公務人員俸給法第十六條：「經銓敘機關敘定之等級，非依公務員懲戒法及其他法律之規定，不得降敘。」是公務人員依法銓敘取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，乃憲法上服公職權利所受之制度性保障，亦為公務員懲戒法第一條、公務人員保障法第十六條及公務人員俸給法第十六條之所由設。」、釋字第 712 號:「基於人性尊嚴之理念，個人主體性及人格之自由發展，應受憲法保障（本院釋字第六八九號解釋參照）。婚姻與家庭為社會形成與發展之基礎，受憲法制度性保障（本院釋字第三六二號、第五五二號、第五五四號及第六九六號解釋參照）。家庭制度植基於人格自由，具有繁衍、教育、經濟、文化等多重功能，乃提供個人於社會生活之必要支持，並為社會形成與發展之基礎。而收養為我國家庭制度之一環，係以創設親子關係為目的之身分行為，藉此形成收養人與被收養人間教養、撫育、扶持、認同、家業傳承之人倫關係，對於收養人及被收養人之身心發展與人格之形塑具有重要功能。是人民收養子女之自由，攸關收養人及被收養人之人格自由發展，應受憲法第二十二條所保障。」等觀之，憲法所保障之人民基本權利與自由，應為制度性保障。

又從已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註一）之經濟社會文化權利國際公約第2條第2款：「二 本公約締約國承允保證人人行使本公約所載之各種權利，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等而受歧視。」、第7條：「本公約締約國確認人人有權享受公平與良好之工作條件，尤須確保：(一） 所有工作者之報酬使其最低限度均能：(1) 獲得公允之工資，工作價值相等者享受同等報酬，不得有任何區別，尤須保證婦女之工作條件不得次於男子，且應同工同酬；(2) 維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平；（二） 安全衛生之工作環境；（三） 人人有平等機會於所就職業升至適當之較高等級，不受年資才能以外其他考慮之限制；（四） 休息、閒暇、工作時間之合理限制與照給薪資之定期休假，公共假日亦須給酬。」、兩公約施行法第4條:「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」之規定可知。

各級政府機關，應積極促進「確認人人有權享受公平與良好之工作條件，尤須確保維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平等四項」 。

貳、公民投票之自律與他律

按公民投票乃補充代議民主之不足(屬權力分立原則中的立法)，而且非憲法修正案之公民投票結果，也不宜違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則。

故公民投票非無限上綱，仍應有下列上限。

一、自律

(一) 主文及理由書得不到認同，連署無法成案

按新版公投法，提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000，雖調降到1/10000(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準，未來只1879人可提案發動公投)，很容易提案；惟連署門檻從5％降到1.5％(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準，也需要28萬1745人連署始能成案)，也非想像地容易。

如果，公民投票案之提案人依公民投票法第9條以下之規定，發起公民投票時，其主文及理由書得不到認同，自無法連署成案。

(二) 無必要浪費社會成本之考量

按非憲法修正案之公民投票結果，如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則，立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果，訂定相關法律條款；該等條款，也會再被宣布違憲，應無必要浪費社會成本，為此公投。

故該公民投票案之提案人，為免社會成本之浪費(除「單獨辦公投 1次要花7億多元https://udn.com/news/story/11311/2872351」外，尚有很多無法量化之社會成本)，，自應考量該公民投票案有無必要浪費社會成本。

二、他律

(一) 法律另有禁止公民投票之規定者

法律另有禁止公民投票之規定者，在被宣布違憲失效或被廢止或被修正前，自不能就此發起公民投票。

 另外，基於權力分立原則及公民投票法第31條第4款之文義，公民投票法第31條第4款所謂憲法修正案，尚不及大法官會議解釋(註二)。

 (二)違憲檢視

按非憲法修正案之公民投票結果，如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則，立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果，訂定相關法律條款；該等條款，也會再被宣布違憲，應無必要浪費社會成本，為此公投。

故在他律部分，人民得基於表意自由，就該公民投票案之主文及理由書，予以違憲檢視，釐清相關疑義，使非憲法修正案之公民投票結果所生法律效果，更加明晰，便於公民決定是否連署或同意或不同意，並減少社會成本之浪費(註三)。

(三)行政行為合法性之檢視

按非憲法修正案之公民投票結果，不涉及立法或修法，但權責機關須為實現該公民投票案內容之必要處置者，則須依行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、第7條：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」及兩公約等相關規定，就該公民投票案之主文及理由書，進行行政行為合法性之檢視，釐清相關疑義，使該公民投票結果所生法律效果，更加明晰，便於公民決定是否連署或同意或不同意，並減少社會成本之浪費(註四)。

參、小結

從而，時代力量所擬「您是否同意，總統應召開公民憲政會議，透過由下而上的公民參與，草擬台灣新憲法，交由人民公民投票同意後施行？」、「您是否同意，我國應以台灣（Taiwan ）為名，申請參加2020年東京奧運？」、「您是否同意，我國政府應公開明確界定，我國之領土為台灣、澎湖、金門、馬祖及其他附屬島嶼？」、「您是否同意，我國護照之封面與內頁，移除英文 Republic of China 等字？」、「您是否同意，立法院應制訂《國定假日法》，保障全國勞工及軍公教人員，每年有不少於十九天之國定假日？」以及「您是否同意，立法院應制訂《最低工資法》，保障最低工資應滿足勞工及其受扶養親屬之基本生活所需？」等六項公投，除「您是否同意，我國政府應公開明確界定，我國之領土為台灣、澎湖、金門、馬祖及其他附屬島嶼？」涉及到「憲法所界定之領土變更，有很大的疑義」外，其餘五項尚屬得公投之項目。

惟(一) 「您是否同意，總統應召開公民憲政會議，透過由下而上的公民參與，草擬台灣新憲法，交由人民公民投票同意後施行？」此項，雖非憲法修正案，而屬法律之複決，但是否先應由立法院依憲法所定程序廢止原憲法呢?

(二) 單獨辦公投，除1次要花7億多元https://udn.com/news/story/11311/2872351外，尚有很多無法量化之社會成本，在考量社會成本之花費及財政困難下，自不宜太多，並選擇與人民息息相關之項目為優先。

(三)加上，各級政府機關，應積極促進「確保維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平等四項」，並對勞工權予以制度性保障。爰認為應以「您是否同意，立法院應制訂《最低工資法》，保障最低工資應滿足勞工及其受扶養親屬之基本生活所需？」此項為優先。

但此為公民投票法第31條:「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：一、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市政府、縣 (市) 政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣 (市) 議會審議。立法院、直轄市議會、縣 (市)議會應於下一會期休會前完成審議程序。二、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。三、有關重大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。四、有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正程序為之。」所定法律立法原則之創制案，惟前開主文，較詳細之立法原則何在?

如只是簡單的公投，恐無法有效界定新法律之走向， 花了那麼多的社會成本，有必要嗎?

【註解】

註一：實務上，請參臺灣高等法院高雄分院99年度抗字第192號民事裁定：「本件聲請意旨略以：聲請人聲請假處分時，除引用國家賠償法第11條第2 項及民事訴訟法第538 條第1 項、第3 項外，尚有依據公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約為請求，而此二項公約已成國內法而有優先適用之效力，法院審理案件時亦無裁量權而應受拘束，故鈞院裁定未審酌此部分聲請之依據，顯有脫漏，爰聲請補充裁定等語。」、臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決：「按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文，而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此二公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止，其意旨即應具優先性），則有關勞務給付之各契約，其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容，並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發，且工作權亦為本國憲法保障之基本權利，其內容不僅使勞工有工作之機會，更由於勞動契約之社會化，勞工經由勞務之提供，並得以維持、發展其職業能力，建立群體生活、社會評價，實踐工作價值及保持其人格尊嚴，易言之，勞務不應只保留於經濟層面之評價，其更應擴及於勞工人格權益之保護，故勞務提供亦屬工作權之重要內容，基此意義，勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益，且雇主無優越而值得保護之利益（如停業、雙方信賴基礎喪失等）時，即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」；學說見解，請參廖福特著，法院應否及如何適用公民與政治權利公約，台灣法學雜誌第163期，2010年11月1日。惟臺灣高等法院高雄分院99年度抗字第192號民事裁定亦認「兩公約屬宣示性條款」；最高法院99年度台抗字第533號刑事裁定則謂「依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第8條規定，各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。顯見上開公約規定，如與國內法不符，非當然可直接適用」，也應注意。

註二:請參【新聞疑義1790】「婚姻定義」公投? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_bro…。

註三:同註二。

註四: 【新聞疑義1791】公民投票之自律與他律http://lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&…、https://www.peopo.org/news/354563。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article…有很多法律及房地產知識，可以參考。