公投法，後天表決?

【新聞疑義1761】公投法，後天表決?

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:新聞事件，或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入，但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索，仍有賴大家一起努力，以企細辨曲折，供為政者及大眾參考，減少社會成本及公器的浪費)

【新聞】

立法院長蘇嘉全今上午將召集朝野協商討論公投法修正案，民進黨團表示，門檻一定會比之前低，若協商不成，不排除周五即表決；國民黨團則支持日前在內政委員會完成初審的版本。不過，親民黨團仍對處理法案時間有疑義，認為應再緩緩。

立法院內政委員會昨天召集第一次的朝野協商，因國民黨、親民黨立委不在場，協商沒有結論，最後全案送院會處理。

初審條文明定，公投年齡下修至十八歲，另廢除公投審議委員會，全國性公投主管機關訂為中選會，同意票達投票權人總額的四分之一，即為通過。

至於公投項目是否納入「領土變更之複決」，初審時是將領土變更及修憲都不列入全國性公投適用項目，而是回歸現有憲法增修條文規範，但國民黨、親民黨及時代力量黨團當時都異議，保留相關條文。

民進黨團總召柯建銘強調，答應民進黨前主席林義雄不會跳票；黨團幹事長劉櫂豪表示，無論提案、成案及通過門檻，一定會比之前的高門檻低。若朝野協商談不攏，最快可望在後天院會表決。

國民黨立院黨團首席副書記長李彥秀表示，黨團同意目前修法方向，全案傾向支持委員會初審版本。至於變更領土、國號屬憲法範疇，應先循修憲方式進行，再以公投複決，直接從「公投法」修正，有違憲之虞。

親民黨團總召李鴻鈞認為，兩岸關係嚴峻，公投法修法應稍緩，有助國家安定。

(聯合報2017年11月28日報導: 公投法修正案 後天表決？)

【疑義】

一、公民投票權，已經為釋字第645號解釋及人權委員會第25號一般性意見所肯認，惟公民投票法此種50％投票門檻等障礙，實無法真正落實人民的公民投票權，爰筆者支持補正公投法

按公民投票權，已經為釋字第645號解釋：「憲法第二條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」依憲法本文之之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第五十三條規定行政院為國家最高行政機關，第六十二條、第六十三條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第三條第二項亦維持行政院對立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之改變。憲法第十七條另規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第一百三十六條復規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。創制、複決權為人民之基本權利，是公民投票案以由人民提出為原則，惟立法院代表人民行使立法權，對國家重要事項有議決之權（憲法第六十二條、第六十三條參照），對國家重要政策之形成或變更亦有參與決策之權（本院釋字第五二○號解釋參照）。公民投票法第十六條第一項規定：「立法院對於第二條第二項第三款之事項，認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。」同法第三十一條第三款規定有關重大政策案經公民投票通過者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表人民行使前述權限之範圍內，且不違反憲法權力分立之基本原則下，就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必要者，得依法交付公民投票，由人民直接決定之，並不違反我國憲政體制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨，尚難逕論公民投票法第十六條第一項之規定侵犯行政權，或導致行政、立法兩權失衡之情形。綜上所述，公民投票法第十六條第一項之規定，於本解釋意旨範圍內，與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時，除應本於主權在民原則妥為規範外，亦當遵循權力分立原則，對於行政院應享有之人事決定權，自不得制定法律，逾越憲法上權力相互制衡之界限，而完全予以剝奪。」、人權委員會第25號一般性意見：「19. 根據(乙)項，選舉必須定期、公平和自由舉行，不脫離確保有效行使投票權的法律框架。有投票權的人必須能自由投任何候選人的票，贊成或反對提交公民投票的任何提案，自由支援或反對政府而不受可能扭曲或限止自由表達投票人意願的任何類型的不當影響或壓力。」（註一）所肯認(註二)。

惟地方性公民投票之公民投票案提案、連署應附具文件、查核程序及公聽會之舉辦，雖得由直轄市、縣(市)以自治條例定之（註三），但公民投票結果，仍應符合公民投票法第30條：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」之規定;公民投票法此種50％投票門檻等障礙，實無法真正落實人民的公民投票權，爰筆者也支持補正公投法。

二、公投門檻降至4成?年齡降到十六歲? 領土變更之複決是否列入全國性公投適用項目?

按就核四，筆者亦係基於「真正落實人民的公民投票權」及「由人民一起決定、一起負責」之由，贊同核四交付公投。

問題是（一）公投之前，人民與人民間，須在「理性討論，尊重多元(基於表意自由及不表意自由)」下，先進行良好之溝通。

（二）訂定核四公投特別條例，比照離島建設條例的博弈公投，排除公投法高門檻，固有其理，問題是老是以特別法立法，是否有架空公民投票法之虞?而且僅排除公投法高門檻，公民投票法原本存在之年齡、題目設計等障礙，依然存在，又如何「真正落實人民的公民投票權」呢?所以，訂定核四公投特別條例，不如修公民投票法(註四)。

至於公投門檻降至4成或3成或其他?雖然核四或服貿或統獨問題，均得認為係公民投票法第2條所稱重大政策，惟核四或服貿或統獨問題，其重大程度，非不得在予以細緻區分，而為合理之差別待遇。

換言之，有關公投門檻之修正，確實不是零和，應依性質不同而為合理之差別待遇，以符平等原則「不等者，不等之」之精義。

至於民投票法原本存在之年齡障礙，也應將年齡降到十六歲或十八歲(註五) ，題目設計等障礙，也應一併思考修正（註六）。

至於公投項目是否納入「領土變更之複決」，因涉憲法增修條文規範，在未修憲前，確不宜列入全國性公投適用項目。

【註解】

註一：http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15269155092.doc。

註二: 【新聞疑義516】公投法是「鳥籠公投」？http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_bro…。

註三: 公民投票法第29條參照。

註四:【新聞疑義1371】從「服貿公投」、「核四公投」到「公民不服從、抵抗權及其界線」(http://gs803501.pixnet.net/blog/post/115381898、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_bro…、http://www.peopo.org/news/239029)。

註五：請參【新聞疑義432】18歲，應否有投票權？(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_bro…)、《星期專訪》葉俊榮︰投票年齡、公投門檻 都應降低(http://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/772496)。

註六: 【新聞疑義1372】公投門檻降至4成?年齡降到十六歲? http://lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,78…。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article…有很多法律及房地產知識，可以參考。