都更草案,三大不足!

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【新聞疑義1736】都更草案,三大不足!

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:新聞事件,或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入,但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索,仍有賴大家一起努力,以企細辨曲折,供為政者及大眾參考,減少社會成本及公器的浪費)

【新聞】

針對媒體報導不同意戶之處理模式,營建署上午表示,主要是因應102年4月26日司法院釋字第709號解釋宣告都市更新條例應符合憲法要求的正當行政程序。本次修正都市更新條例,將透過增加都市計畫審議、舉行聽證、強化都更審議,以及最後之協商平台等三加一道防線,為民眾把關。

第一防線:加強都市更新與都市計畫之連結及民眾參與,修正規定政府在劃定更新地區時,須經過都市計畫委員會審議該地區是否有妨害公共安全、公共交通、公共衛生等之疑慮,確有都更的必要性,始予劃定為更新地區來實施都更,以避免外界對於都更有任意圈地的疑慮。

第二道防線:確保當事人及利害關係人之聽證權,規定主管機關審議都市更新事業計畫及權利變換計畫時,遇有爭議者,皆應舉行聽證,針對爭點進行論辯,主管機關對所提意見並應說明採納或不採納之理由始得核定實施。

第三道防線:建立適法之審議組織,規定事業概要、都市更新事業計畫、權利變換計畫均應由各級主管機關遴聘學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表以合議制及公開方式就都更必要性、公益性及計畫合理性等層面進行實質審議後決定是否核定。計畫核定後有異議者,仍可提出行政救濟主張自身權益。

營建署表示,最後一道關卡是在計畫核定後要進行拆遷前,由主管機關建置協商平台,規定主管機關遇有爭議,應就拆除或遷移之期日、方式、安置或其他拆遷相關事項予以協調後,始訂定期限執行,由主管機關介入化解爭議,兼顧保障民眾權益及落實計畫執行。

營建署強調,鑒於本次修法已強化都市更新之程序正義,透過制度設計確保不同意戶表達意見之機會,並以公正方式予以決定計畫之實施,有益於都市土地為適正、有效之利用,不同意戶並得依法提起行政救濟。強制拆除或遷移權利變換範圍內不同意戶,乃完成都市更新事業之最終措施,主管機關既已作成強制參與之行政處分,即負有擔保計畫完成之義務來協助推動。

(經濟日報2017年11月17日報導: 都更草案 新增三加一道防線幫民眾把關)

 

都更條例除了加強程序,也給出紅蘿蔔。內政部次長花敬群接受專訪時表示,本次都更條例修正容積獎勵不只明確化,更打破過去容獎上限看的到、吃不到的情形,未來1.5倍的容獎天花板,是可以實現的。

花敬群說明,過去十年,每年平均都更核定案件約2,000戶,相較於台灣上百萬戶的老舊房屋數量,明顯牛步化,而都更量能漸趨沉寂的原因之一,便是實施者與地主互信不足,這部分又與容積獎勵不明確、審議過程充滿變數有關。

花敬群解釋,據以往經驗,都更審議容積獎勵的額度,平均落在25~35%上下,修法前後的天花板維持50%,也就是最多1.5倍的容積獎勵,但過去很少有案子可以全拿;修法之後,容積獎勵明確化,只要符合規定就給,更容易拿到。

他進一步說明,現行都更審議委員會握有很大的審議權利,可要求實施者修改設計內容,如須設有更多停車場、開放空間等,才願意給予容積獎勵,導致實施者對於1.5倍的容積獎勵看的到、吃不到;花敬群強調,未來都更審議委員會的主要工作不再是把關容積獎勵、而是爭議處理,讓民辦都更減少阻力。

(經濟日報2017年11月18日報導: 都更條例修正 1.5倍容積獎勵將吃得到)

【疑義】

一、都市更新同意書之應記載及不應記載事項,應明定

 

自從都市更新條例第10條第1項等三條款,被大法官會議釋字第709號解釋,宣布違憲,並未於解釋公布之日起一年內檢討修正(註一),因而失其效力後,目前的都市更新程序,只能從都市更新條例第22條(註二)之規定開始了,即符合都市更新條例第22條所定人數及權數後,得依都市更新條例第15條等未違憲因而無效之相關規定,逕行擬具都市更新事業計畫。

 

惟都市更新條例第22條所稱同意或出具同意書,都市更新條例施行細則第15條也僅規定「土地及合法建築物所有權人或實施者,依本條例第十條第二項或第二十二條第一項規定取得之同意,應檢附下列證明文件:……二、私有土地及合法建築物所有權人出具之同意書。……」;至於「與都市更新單元內私有土地及合法建築物所有權人息息相關,應使其充分瞭解,始能決定是否同意」之應記載及不應記載之事項,則在都市更新條例及都市更新條例施行細則,均未有所規定,加上,都市更新不肖從業者之惡意隱瞞,使得都市更新的形勢,自被大法官會議釋字第709號解釋宣布違憲後,更加惡劣了。

 

但都市更新從業者,如能在「與都市更新單元內私有土地及合法建築物所有權人息息相關,應使其充分瞭解,始能決定是否同意」之應記載及不應記載之事項上,多加著墨,都市更新案也非完全動不了,反而更順利,也不一定。

 

另外,行政院(內政部)及立法院,可能須思考「在法律保留原則下,將都市更新同意書之應記載及不應記載事項,明定於都市更新條例或都市更新條例施行細則」之必要了(當然,違反此等規定之法律效果,也須明定)(註三)。

 

然本次都市更新條例修正草案,似未明定「都市更新同意書之應記載及不應記載事項」及違反此等規定之法律效果(應具規範效力,最好是效力規定),硃為可惜(另如何鼓勵或規範實施者讓利,似也未提及,亦同,註四)。

 

二、適足住房權真正內涵及財務平衡以外社會福利角度思考模式之落實,似有疏漏,應予補足

 

按都市更新條例縱係法律,在已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註五)之「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」下,仍不得違反其內涵(即「適足住房權」,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,而且不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅,縱係「合理驅逐」,也應對房屋和土地的居住者,提供盡可能「最大」的使用保障,並探討「所有可行」的備選方法,採取一切適當的措施,「用盡」它所有的資源酌情提供新的住房、新的住區或新的有生産能力的土地。其他內涵請參註六)。

 

苟有違反者,各級政府機關,應依兩公約施行法第8條:「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」之規定及其立法理由:「兩公約所揭示之規定,係國際上最重要之人權保障規範。為提升我國之人權標準,重新融入國際人權體系及拓展國際人權互助合作,自應順應世界人權潮流,確實實踐,進而提升國際地位,爰明定各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令與行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內完成法令之制(訂)定、修正或廢止,以及行政措施之改進。」檢討、修正、改進之。

 

另外,大法官會議釋字400號解釋:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在『確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴』(『』為編者所加,即所謂存續保障)。如因公用或其他公益目的之必要,國家機關雖得依法徵收人民之財產,但『應給予相當之補償』,方符憲法保障財產權之意旨(『』為編者所加,即所謂價值保障)。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者,其所有權人對土地既已無從自由使用收益,形成因公益而特別犧牲其財產上之利益,國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償,各級政府如因經費困難,不能對上述道路全面徵收補償,有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。…」所揭示「存續保障為優先,價值保障為輔」之意旨。

 

及大法官會議釋字第709號解釋文:「中華民國八十七年十一月十一日制定公布之都市更新條例第十條第一項(於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正)有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定,未設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會,與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項(於九十七年一月十六日修正,同意比率部分相同)有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定,不符憲法要求之正當行政程序。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段(該條於九十九年五月十二日修正公布將原第三項分列為第三項、第四項)規定,並未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人,亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。九十二年一月二十九日及九十七年一月十六日修正公布之都市更新條例第二十二條第一項有關申請核定都市更新事業計畫時應具備之同意比率之規定,與憲法上比例原則尚無牴觸,亦無違於憲法要求之正當行政程序。惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般社會觀念與推動都市更新需要等因素,隨時檢討修正之。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第二十二條之一(該條於九十四年六月二十二日為文字修正)之適用,以在直轄市、縣(市)主管機關業依同條例第七條第一項第一款規定因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而迅行劃定之更新地區內,申請辦理都市更新者為限;且係以不變更其他幢(或棟)建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分為條件,在此範圍內,該條規定與憲法上比例原則尚無違背。」所揭示之「正當行政程序」,在此次修法,均應彰顯出來。

 

憲法第15條所明定訴訟權之保障、「有權利,就有救濟」之法理(註七)、財務平衡以外社會福利角度思考模式(註八),及公共利益之落實(註九),亦同。

 

從而,針對媒體報導不同意戶之處理模式,營建署表示,主要是因應102年4月26日司法院釋字第709號解釋宣告都市更新條例應符合憲法要求的正當行政程序。本次修正都市更新條例,將透過增加都市計畫審議、舉行聽證、強化都更審議,以及最後之協商平台等三加一道防線,為民眾把關。

 

第一防線:加強都市更新與都市計畫之連結及民眾參與,修正規定政府在劃定更新地區時,須經過都市計畫委員會審議該地區是否有妨害公共安全、公共交通、公共衛生等之疑慮,確有都更的必要性,始予劃定為更新地區來實施都更,以避免外界對於都更有任意圈地的疑慮。

 

第二道防線:確保當事人及利害關係人之聽證權,規定主管機關審議都市更新事業計畫及權利變換計畫時,遇有爭議者,皆應舉行聽證,針對爭點進行論辯,主管機關對所提意見並應說明採納或不採納之理由始得核定實施。

 

第三道防線:建立適法之審議組織,規定事業概要、都市更新事業計畫、權利變換計畫均應由各級主管機關遴聘學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表以合議制及公開方式就都更必要性、公益性及計畫合理性等層面進行實質審議後決定是否核定。計畫核定後有異議者,仍可提出行政救濟主張自身權益。

 

最後一道關卡是在計畫核定後要進行拆遷前,由主管機關建置協商平台,規定主管機關遇有爭議,應就拆除或遷移之期日、方式、安置或其他拆遷相關事項予以協調後,始訂定期限執行,由主管機關介入化解爭議,兼顧保障民眾權益及落實計畫執行。

 

因其確係較符合「正當行政程序」,並較有可能落實公共利益(在第三道防線中有就都更公益性進行實質審議)、憲法第15條所明定訴訟權之保障、「有權利,就有救濟」之法理(計畫核定後有異議者,仍可提出行政救濟主張自身權益)、及釋字400號解釋之意旨(就都更必要性及計畫合理性等層面進行實質審議)。本文大致贊同,

 

惟「適足住房權」真正內涵(只在最後一道關卡,有所規定;但在就都更必要性、公益性及計畫合理性等層面進行實質審議時,有無就提供盡可能最大的使用保障及探討所有可行的備選方法安置等兩方面,進行實質審議,則有存疑)及財務平衡以外社會福利角度思考模式之落實,則似有疏漏,應予補足。

 

三、此次修法,似未思考「都更成本外部化」及「在容積獎勵與三公里範圍內所有公共設施之平衡下,明定其獎勵標準或基準」之問題;誠有不足

 

(一)放寬容積或容積獎勵是毒品?還是良藥?

 

按政府老是以容積獎勵,來推動都市更新,但各位,是否知道容積管制之目的,乃在於維護都市景觀、居住品質及公共安全,一塊土地最適當的容積,早在都市計畫中底定,有多少容積,其實與面前道路的道路寬、區域應有學校、綠地、停車位之數量及面積等息息相關,如果容積多了10%,則該塊土地的面前道路的道路寬,是否應加寬,才足以容納多出來的人口數呢?區域應有學校、綠地、停車位之數量及面積等,是否也應如此呢?

 

我們可以想像,在面前道路寬無法加寬,區域應有學校、綠地、停車位之數量及面積等無法增加的情形下,因放寬容積或容積獎勵而增加的人口數,早晚將使得該地區的居住環境、交通、停車位等更惡化,那麼放寬容積或容積獎勵是毒品?還是良藥?不是很清楚的嗎(註十)?

 

放寬建蔽率,亦同。

 

(二)容積獎勵為「必要之惡」

 

惟確實有些老社區,巷弄狹窄建物老舊、消防安全及建築安均堪虞,有實施都市更新之必要(例如永和大陳義胞都更案、基隆七堵等),加上,目前都市更新,並未思考「社會福利」此因素,仍須考量財務平衡,以至於縱使公辨都更,都更所需龐大資金,仍是決定都市更新是否成功之重要因素。

 

都更即需要龐大資金,做為實施者的建商也要利潤(以公司法成立的公司,以營利為目的),為使建商能投入都更,加速都更,容積獎勵似乎成為了「必要之惡」。

 

(三) 有必要以明確法令,設定上限,並在「容積獎勵與三公里範圍內所有公共設施」之平衡下,明定其獎勵標準或基準

 

又容積獎勵是毒品,也是「必要之惡」,爰有必要以明確法令,設定上限,並在「容積獎勵與三公里範圍內所有公共設施」之平衡下,明定其獎勵標準或基準(註十一)。

 

然此次修法,似未思考「都更成本外部化」及「在容積獎勵與三公里範圍內所有公共設施之平衡下,明定其獎勵標準或基準」(或許在就都更必要性、公益性及計畫合理性等層面進行實質審議時,會審查到,但不如在都市更新條例明定之,以符法律保留原則,並杜絕更多的糾紛)之問題;誠有不足(註十二)。

【註解】

註一:大法官會議釋字第709號解釋文:「中華民國八十七年十一月十一日制定公布之都市更新條例第十條第一項(於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正)有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定,未設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會,與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項(於九十七年一月十六日修正,同意比率部分相同)有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定,不符憲法要求之正當行政程序。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段(該條於九十九年五月十二日修正公布將原第三項分列為第三項、第四項)規定,並未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人,亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。九十二年一月二十九日及九十七年一月十六日修正公布之都市更新條例第二十二條第一項有關申請核定都市更新事業計畫時應具備之同意比率之規定,與憲法上比例原則尚無牴觸,亦無違於憲法要求之正當行政程序。惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般社會觀念與推動都市更新需要等因素,隨時檢討修正之。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第二十二條之一(該條於九十四年六月二十二日為文字修正)之適用,以在直轄市、縣(市)主管機關業依同條例第七條第一項第一款規定因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而迅行劃定之更新地區內,申請辦理都市更新者為限;且係以不變更其他幢(或棟)建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分為條件,在此範圍內,該條規定與憲法上比例原則尚無違背。」(http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=B&t=B1&n=709&TPage=1 )。

註二:都市更新條例第22條:「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時,其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者,除依第七條劃定之都市更新地區,應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外,應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意;其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者,應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意者,其所有權人數不予計算。前項人數與土地及建築物所有權比例之計算,準用第十二條之規定。各級主管機關對第一項同意比例之審核,除有民法第八十八條、第八十九條、第九十二條規定情事或雙方合意撤銷者外,以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者,得於公開展覽期滿前,撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者,不在此限。」。

註三: 【新聞疑義1615】「開會簽到」做為「都市更新同意書」? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...

註四:【新聞疑義1652】毒上加毒(容積獎勵+放寬建蔽率)? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...

註五:實務上,請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決:「按「本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。」,經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文,而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定,兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力,各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現,是以法院行使審判職權時,自應遵循、審酌此二公約之規定、精神,甚應優先於國內法律而為適用(施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止,其意旨即應具優先性),則有關勞務給付之各契約,其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容,並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發,且工作權亦為本國憲法保障之基本權利,其內容不僅使勞工有工作之機會,更由於勞動契約之社會化,勞工經由勞務之提供,並得以維持、發展其職業能力,建立群體生活、社會評價,實踐工作價值及保持其人格尊嚴,易言之,勞務不應只保留於經濟層面之評價,其更應擴及於勞工人格權益之保護,故勞務提供亦屬工作權之重要內容,基此意義,勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益,且雇主無優越而值得保護之利益(如停業、雙方信賴基礎喪失等)時,即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務,如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議,第5頁以下。學說見解,請參廖福特著,法院應否及如何適用公民與政治權利公約,台灣法學雜誌第163期,2010年11月1日、陳清秀著,兩公約實踐與賦稅人權保障,2011年2月法令月刊。

註六:兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋,是有關「適足住房權」之內涵,應參照經濟社會文化權利事務委員會第4、7一般性意見。而經濟社會文化權利事務委員會第4、7號、一般性意見中指出:「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明:“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點──一切費用合情合理”。8. 因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」「9.《公約》第二條第一款要求締約國使用“一切適當方法”、包括通過立法措施,以促進《公約》所保護的所有權利。雖然委員會在其第3號一般性意見(1990)中指出,並非對所有權利都應採取類似的措施,但很明顯,若要設立一項有效的保護制度,保障人免受強迫驅逐的立法是必不可少的基礎。這樣的立法措施應 (a) 對房屋和土地的居住者提供盡可能最大的使用保障;…13.  締約國還應保證在執行任何驅逐行動之前,特別是當這種驅逐行動牽涉到大批人的時候,首先必須同受影響的人商量,探討所有可行的備選方法,以便避免、或盡可能地減少使用強迫手段的必要。…16.驅逐不應使人變得無家可歸,或易受其他人權的侵犯。如果受影響的人無法自給,締約國必需採取一切適當的措施,用盡它所有的資源酌情提供新的住房、新的住區或新的有生産能力的土地。」。

是「適足住房權」,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,而且不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅,縱係「合理驅逐」,也應對房屋和土地的居住者,提供盡可能「最大」的使用保障,並探討「所有可行」的備選方法,採取一切適當的措施,「用盡」它所有的資源酌情提供新的住房、新的住區或新的有生産能力的土地。

註七:大法官會議釋字第 653 號理由書:「憲法第十六條保障人民訴訟權,係指人民於其權利遭受侵害時,有請求法院救濟之權利(本院釋字第四一八號解釋參照)。基於有權利即有救濟之原則,人民權利遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,此乃訴訟權保障之核心內容(本院釋字第三九六號、第五七四號解釋參照),不得因身分之不同而予以剝奪(本院釋字第二四三號、第二六六號、第二九八號、第三二三號、第三八二號、第四三0號、第四六二號解釋參照)。立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的及司法資源之有效配置等因素,而就訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件,以法律或法律授權主管機關訂定命令限制者,應符合憲法第二十三條規定,方與憲法保障人民訴訟權之意旨無違(本院釋字第一六0號、第三七八號、第三九三號、第四一八號、第四四二號、第四四八號、第四六六號、第五一二號、第五七四號、第六二九號、第六三九號解釋參照)。」、釋字第 684 號解釋理由書:「人民之訴願權及訴訟權為憲法第十六條所保障。人民於其權利遭受公權力侵害時,得循法定程序提起行政爭訟,俾其權利獲得適當之救濟(本院釋字第四一八號、第六六七號解釋參照),而此項救濟權利,不得僅因身分之不同而予以剝奪。本院釋字第三八二號解釋就人民因學生身分受學校之處分得否提起行政爭訟之問題,認為應就其處分內容分別論斷,凡依有關學籍規則或懲處規定,對學生所為退學或類此之處分行為,足以改變其學生身分及損害其受教育之機會時,因已對人民憲法上受教育之權利有重大影響,即應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分,而得提起行政爭訟。至於學生所受處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要,且未侵害其受教育之權利者(例如記過、申誡等處分),則除循學校內部申訴途徑謀求救濟外,尚無許其提起行政爭訟之餘地。惟大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序,對學生所為行政處分或其他公權力措施,如侵害學生受教育權或其他基本權利,即使非屬退學或類此之處分,本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨,仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟,無特別限制之必要。在此範圍內,本院釋字第三八二號解釋應予變更。」等參照。

註八:如僅以財務平衡為主要思考,則很多是永遠無法辦理都更的,縱使已生危險;是社會福利角度思考模式,有介入之必要(這也是筆者在105年間上都更與社區事務課程https://nh.tpcu.org.tw/course/detail/adc-575e58178e707/%E2%97%8E%E6%88%B...(%E9%83%BD%E6%9B%B4%E8%88%87%E7%A4%BE%E5%8D%80%E4%BA%8B%E5%8B%99).html時,常提的都更問題之一)。另亦可參【新聞疑義1652】毒上加毒(容積獎勵+放寬建蔽率)? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...

註九:都市更新條例第1條第1項:「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例。」規定,都市更新要增進公共利益,惟「多數特定人之利益總和」並非公共利益(最多是共同利益),非大區域、計畫性、系統性的個案都更,到底有無增進公共利益?還只是多數特定人之利益總和之共同利益而已?尤其是在增加容積但未增加道路、學校、公園等公共設施,反而惡化當地環境之情形下,又增進了多少公共利益? (這也是筆者在105年間上都更與社區事務課程時,常提的都更問題之一)。

註十:【新聞疑義714】容積銀行?容積毒品?http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...

註十一:【新聞疑義1652】毒上加毒(容積獎勵+放寬建蔽率)? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...

註十二:都市更新中所涉「財產權保障」、「再徵詢機制」、「鑑價」、「多數暴力與都更條例第31條」等問題,請參【新聞疑義727】多數決,就可「將人掃地出門」?(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)、【新聞疑義742】士林文林苑案第五章:「再徵詢機制」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1...)、【新聞疑義743】士林文林苑案第六章:「鑑價」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1...)、【新聞疑義744】士林文林苑案第七章:「多數暴力與都更條例31」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1...)等。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導,由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者),胡綺萱老 師及楊春吉老師,以生態調查及記錄的真實情況,呈現動物情,並提供相關即時鳥訊及蝶訊,供大家参考。當然,對於鳥友及蝶友的協助,榕樹學堂訊,亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師,在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...有很多法律及房地產知識,可以參考。

 

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榕樹學堂綺萱

民團說,都更以公益為優先http://m.ltn.com.tw/news/focus/paper/1152519。可參本文之註九

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榕樹學堂綺萱

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