釘子戶換屋機制?

【新聞疑義1653】釘子戶換屋機制?

文 / 楊春吉**

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

掃除都更障礙，內政部將強化釘子戶處理機制，包括政府主動協議換屋或到社會住宅等，讓住戶參與估價者的選任，並評估設立都市更新專業法庭，專門處理都更爭議案件。新政府將大力推動都更，但都更案最大的困難就在於整合，尤其如果要碰到少數堅持不同意的釘子戶，難度就更高，因此，為落實蔡英文總統指示的加速推動都更，內政部也研擬一套強化不同意戶處理機制。行政院高層昨（30）日表示，根據內政部前天向行政院長林全指出的加速推動策略，在強化不同意戶的處理作法方面，主要有由政府主動協議相關配套措施，包括換屋機制、協議價購或到社會住宅等。官員解釋，有些老舊住宅可能有安全疑慮，如果釘子戶不同意，導致無法改建而有公共安全之虞時，政府就可主動協議相關安置措施，例如到社會住宅或價購等。除此，為讓住戶權益更有保障，對於估價者的選任，現行規定是由都更實施者（多數是建商）選任三家估價者，未來將改為由實施者推薦估價者，再由「權利人」共同選出三家。官員表示，都更的「權利人」包括都更實施者、公家地主及私人地主，因此，改由權利人共同選出估價者，等於讓住戶有直接參與選任估價者的機會。此外，也可洽商估價師全聯會推派估價者，或請地方政府協助連繫估價師全聯會，這些作法都可以讓估價更透明化。為解決都更案件的糾紛，內政部也規劃協調司法院，研議設立都市更新專業法庭的可行性。官員表示，都更案件若建商跟住戶間簽訂的契約，雙方有爭議時，目前可回到地方政府審議會處理，審議會也會找專業人士諮商，曾有學者建議成立都更專業法庭，讓爭議案件的處理程序更嚴謹（經濟日報2016年12月1日報導: 政院推都更 面對釘子戶問題）

【疑義】

一、 受影響的人是否有一個真正磋商的機會?值得觀察

按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註一）之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」，在經濟社會文化權利事務委員會第7號一般性意見中指出（註二）「3.…強迫驅逐一詞。這說法的定義是：個人、家庭乃至社會在違反他們意願的情況下，被長期或臨時驅逐出他們居住的房屋或土地，而沒有得到或不能援引適當的法律或其他形式的保護，但是禁止強迫驅逐，並不適用於按照法律，並符合國際人權公約規定所執行的強迫驅逐…9.《公約》第二條第一款要求締約國使用“一切適當方法”、包括通過立法措施，以促進《公約》所保護的所有權利。雖然委員會在其第3號一般性意見(1990)中指出，並非對所有權利都應採取類似的措施，但很明顯，若要設立一項有效的保護制度，保障人免受強迫驅逐的立法是必不可少的基礎。這樣的立法措施應 (a) 對房屋和土地的居住者提供盡可能最大的使用保障；……11.有些驅逐是合理的，例如房客經常不交租，或沒有任何適當原因而破壞租用的房屋。但是，有關當局也應保證驅逐的方式確實按照法律規定，而法律是與公約不相抵觸，而且被驅逐的人有可能援用法律的補救方式。…13.…締約國也應保證所有有關的個人對他們本人和實際所受財產的損失得到適當的賠償…14.如果驅逐是合理的，在執行的時候也要嚴格遵從國際人權法的有關規定，符合合理和適當比例的一般原則…15.適當的法律程序上的保護和正當法律手續是所有人權所必不可少的因素…對強迫驅逐所適用的法律程序保護包括：（a）讓那些受影響的人有一個真正磋商的機會…」。

是(一)基於「適足住房權」，縱使合法的強迫驅逐，也應讓那些受影響的人有一個真正磋商的機會。

(二)基於「適足住房權」，縱係「合理驅逐」，也應對房屋和土地的居住者，提供盡可能「最大」的使用保障，並探討「所有可行」的備選方法，採取一切適當的措施，「用盡」它所有的資源酌情提供新的住房、新的住區或新的有生産能力的土地。

又兩公約施行法第4條也規定「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」。

從而，內政部在強化不同意戶的處理作法方面，由政府主動協議相關配套措施，包括換屋機制、協議價購或到社會住宅，與前揭適足住房權：「應讓那些受影響的人有一個真正磋商的機會」與「探討所有可行的備選方法，採取一切適當的措施，用盡它所有的資源酌情提供新的住房、新的住區或新的有生産能力的土地」之內涵相符，爰本文予以贊同。

惟執行上，受影響的人是否有一個真正磋商的機會?值得觀察。

二、都市更新同意書應記載及不得記載事項之法制化，乃「事前預防」最重要之一環，確闕如，殊為可惜

又問題之處理，「事前預防」尤重於「事後救濟」。

是內政部規劃協調司法院，研議設立都市更新專業法庭的可行性，固或有其必要，惟都市更新同意書應記載及不得記載事項(註三)之法制化，乃「事前預防」最重要之一環，卻闕如，殊為可惜。

三、在目前普遍不尊重少數人意見之情形下，只給予都更鑑價-形式上之參與機會，又如何保障其權益，杜絕都更糾紛呢?

按「市地重劃」與「都市更新」最大的不同，在於「市地重劃」乃是平面分配，但「都市更新」則為「立體分配」；而在「立體分配」上的體現上，則以「權利變換」為之。

那什麼是「權利變換」？依都市更新條例第3條第5款之規定，「權利變換」係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其「更新前權利價值」及提供資金比例，分配「更新後建築物及其土地之應有部分」或權利金而言。

換言之，「權利變換」係以「等價變換」為其原則，而所謂「更新前權利價值」，依現行都市更新權利變換實施辦法第6條之規定，權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，係由「實施者」委託三家以上專業估價者（前開專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者）查估後評定之，至於土地所有權人則無置喙之餘地，但如此影響當事人權益之鑑價行為，確全由「實施者」委託，當事人自難免有所質疑，相互間信任早因如此規定，而缺乏信賴和諧的基礎，如果修正為「實施者」、「土地所有權人」、「其他權利人」以及「直轄市政府、縣市政府」分別各委託一家專業估價者，那當事人間信賴和諧的基礎將較穩固，「權利變換」之質疑及糾紛將減少，都市更新則可較順利推行。

另現行都市更新權利變換實施辦法第10條：「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」中的「更新後之土地及建築物總權利價值」以及「各戶更新後之權利價值」，亦同(註四)。

從而，內政部據改由權利人共同選出估價者，固或有其理，惟少了他項權人，而且所謂「共同」，又是多數決嗎?

如果是，那在目前普遍不尊重少數人意見之情形下，只給予都更鑑價-形式上之參與機會，又如何保障其權益，杜絕都更糾紛呢?

【註解】

註一：實務上，請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決：「按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文，而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此二公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止，其意旨即應具優先性），則有關勞務給付之各契約，其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容，並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發，且工作權亦為本國憲法保障之基本權利，其內容不僅使勞工有工作之機會，更由於勞動契約之社會化，勞工經由勞務之提供，並得以維持、發展其職業能力，建立群體生活、社會評價，實踐工作價值及保持其人格尊嚴，易言之，勞務不應只保留於經濟層面之評價，其更應擴及於勞工人格權益之保護，故勞務提供亦屬工作權之重要內容，基此意義，勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益，且雇主無優越而值得保護之利益（如停業、雙方信賴基礎喪失等）時，即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議，第5頁以下。學說見解，請參廖福特著，法院應否及如何適用公民與政治權利公約，台灣法學雜誌第163期，2010年11月1日、陳清秀著，兩公約實踐與賦稅人權保障，2011年2月法令月刊。

註二：兩公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋，所以有關適足住房權應參照經濟、社會、文化權利委員會第4、7號一般性意見（http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15269193190.pdf、http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/1526920497.pdf）。

註三：【新聞疑義1615】「開會簽到」做為「都市更新同意書」? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...。

註四: 【新聞疑義743】士林文林苑案第六章：「鑑價」http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...，有很多法律及房地產知識，可以參考。