花敬群之說法，大有問題

【新聞疑義1639】花敬群之說法，大有問題

文 / 楊春吉**

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

二○○九年行政院核定台南鐵路地下化都市計畫變更案後，耗時七年多、經過十六次審議，內政部都市計畫委員會昨終於通過變更案。雖然自救會堅持土地徵收影響人民權益，要求舉辦行政聽證；但內政部政次花敬群強調，該計畫滿足正當性、公益性及必要性等審議原則，甚至明顯優於自救會訴求的東側臨時軌加原軌地下化方案，「南鐵審查雖不夠完美，但審議過程並不隨便」。台南鐵路地下化都市計畫變更案耗時七年多、經過十六次審議，內政部都市計畫委員會昨天審議通過，內政部政次花敬群表示，南鐵審查雖不夠完美，但審議過程並不隨便。根據都委會審議結果，自救會所提原軌地下化方案的唯一優點，在於被徵用土地地主於完工後可取回土地；但此方案與行政院核定案同樣無法避免工程範圍內房屋受到拆遷，反因原軌方案的施工範圍擴大，較政院核定方案增加拆遷一一九戶房屋，受衝擊範圍與家戶增加；另原軌方案涉及工程風險與交通衝擊明顯較高，且完工後創造的都市空間效益明顯較低。83％被徵購戶可回原地重建花敬群強調，台南市府的版本除給予被徵購土地市價補償外，另提供徵購土地三十％的容積補償，及以市價五折承購安置住宅的權利，每坪約十．五萬元；加上所徵購土地面積，多屬低於十坪的小面積，八十三％被徵購戶可於工程完成後，回到原地更新重建家園；至於弱勢家戶也追蹤列管中，不會造成家戶明顯受迫害情形。至於自救會主張應舉辦聽證會，花敬群表示，委員會對規劃內容、工程計畫與土地徵購配套制度等資料掌握已足以判斷，其他爭議點也有專業機構嚴謹檢視；因此委員會認為依現行法制，「無其他重大疑義尚待釐清，無須另行辦理聽證」。無重大疑義 無須另辦聽證花敬群強調，現行法制尚無明文規範舉辦聽證會的理由、方法與效力，一個新制度的建構和落實需要時間，不希望在沒有經過充分討論下，「只是立刻呼應反對民眾的意見，就辦一個不知道法定定義是什麼的聽證」。另有關地下水資源恐造成土壤液化及地層下陷問題，花敬群直言，環團是誤用資料，只取用可以解釋土壤液化的資料；真實情況是該案已經過多組專家進行評估，必須要相信專業、尊重專業，而非打擊專業。南鐵地下化案是在二○○九年經行政院核定，但都市計畫公開展覽是在二○一二年八月；而後經過台南市都委會九次審議會議，才在二○一五年七月送至內政部都委會審議，歷經中央三次專案小組會議、一次擴大小組會議及三次大會，終於在昨做出決議。若從政院核定起算，已耗時七年多，從地方到中央歷經多達十六次會議才拍板（自由時報2016年8月10日報導：耗時7年 南鐵地下化拍板）。

內政部都委會昨天通過南鐵案，自救會成員表示，這項決定如同先前預期，也落入自救會南鐵案延伸戰場的策略中，凸顯民進黨政府的誠信問題，在朝在野不一樣。南鐵自救會會長陳致曉表示，內政部花敬群在記者會上說了莫名其妙的話，真的很惡心，說什麼百分之百保障居民權益，說這案沒迫遷，八成三可留在原地，但問題是「你五十坪土地，被徵收剩十二坪」，如果十二坪還能蓋房子，那居住品質如何？他說，抗爭才要開始，對象一定包括「葉俊榮、林全、蔡英文」。政大教授徐世榮則說，民進黨在四年前土徵條例修法時，支持他有關行政聽證的版本，如今執政卻大轉彎；都委會開會前夕，他在行政院門口紮營，二十四小時接力朗讀內政部長葉俊榮等公法學者的著作，就是希望民進黨政府務必信守聽證會審議程序。陳致曉說，都委會不想處理爭議，這點從花敬群包庇南市府就可看出來。他說，葉俊榮本身是公法學者，在其學術生涯裡，一再主張侵犯人權的行政處分要聽證，特別是土徵；但官員明明就幹了侵害人權的事，還把自己說得如此神聖。地方上藍綠議員雖對鐵路地下化有共識，但對土地徵收、施工看法互異。綠營力挺，民進黨團總召林宜瑾稱許賴清德擇善固執，「令人振奮」；藍營則痛批「無視自救會意見，民進黨執政民主倒退！」（聯合報2016年8月10日報導：自救會：官員侵害人權 還說得神聖）。

南鐵東移爭議未歇，都委會昨通過南鐵東移地下化的都市計劃變更案，引發激烈抗爭，自救會認為都市計劃變更後土地徵收影響人民權益，要求舉辦行政聽證，爭程序正義；內政部以公開各項爭點裁示過程試圖取得人民信任，也擬明定都市更新、都市計劃或土地徵收的必要性、正當性與合理性標準降低爭議。但桃園航空城反迫遷聯盟發言人王寶萱就指出，現行都市計劃變更與土地徵收雖都沒有明文規範必須舉辦行政聽證，但依照行政程序法第一六四條，主管機關人有行政裁量權，「計畫之裁決」，若有重大爭議或原因可舉辦聽證；建議政府可以南鐵東移作為示範個案，做為未來修法、制度化「都市計畫」聽證程序的依據，並配合滾動式調整，讓制度更符合實際需求。依照土地徵收條例，現行土地徵收僅在「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」因此南鐵東移並不是法有明定必須召開聽證的個案。昨都審會也以無重大爭議為由，認為不需要舉辦聽證，並通過行政院核定台南鐵路地下化都市計畫變更案。但自救會強調，土地徵收、市地重劃與都市更新都攸關人民財產及居住權利，應為此舉行行政聽證；市地重劃、都更分別依照大法官釋字第七三九及七〇九號解釋，辦理過程都須舉行行政聽證，土地徵收現行雖無相關釋字，但影響人民更鉅，應比照舉辦聽證（自由時報2016年8月10日報導：南鐵東移案辦行政聽證？民團：主管機關有行政裁量權）。

【疑義】

壹、花敬群之說法，有問題

一、 花敬群「現行法制尚無明文規範舉辦聽證會的理由」之說法，有疑義

按土地徵收條例第10條第1項、第2項、第4項固規定「(第1項)需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。(第2項)需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限（註一）(註二)。……(第4項)需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第二項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」，惟係規定應舉行公聽會。

至於應依行政程序法舉行聽證者，除其他法律另有規定外，則規定在土地徵收條例第10條第3項:「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」。

換言之，依土地徵收條例之規定，應依行政程序法舉行聽證者，須同時符合（一）須為特定農業區之土地徵收（二）須為行政院核定為重大建設之土地徵收(三) 須有爭議等三項要件（註三），始應為之（註四）。

從而，台南市鐵路地下化土地徵收案，是否應依行政程序法舉行聽證?則視是否同時符合（一）須為特定農業區之土地徵收（二）須為行政院核定為重大建設之土地徵收(三) 須有爭議等三項要件而定。

花敬群「現行法制尚無明文規範舉辦聽證會的理由」之說法，有疑義。

二、花敬群「現行法制，尚無明文規範舉辦聽證會的方法」之說法，顯然大有疑義

又土地徵收條例第10條第3項已經明定「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」，是行政程序法第54條至第64條有關聽證規定(http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&k1=%e8%81%bd%e8%ad%89...)，自有適用之餘地。

另從行政程序法第54條至第64條有關聽證規定觀之，舉辦聽證會的方法與程序，已經有相對應的規定。

至於聽證紀錄之效力，行政程序法及土地徵收條例雖未明文，但現行土地徵收條例第10條係101年1月4日總統華總一義字第 10000300191 號令修正公布，並於101年1月6日實施，其間已經4年8個月之多，為何尚未增訂或修正相關條款，確認聽證紀錄之效力呢?是立法怠隋?還是行政怠隋?

但不論是立法怠隋或行政怠隋，此種怠隋所生風險，均不應由人民來負擔，行政機關自不得以「聽證紀錄之效力，未經增訂或修正相關條款確認」之由，而拒絕依土地徵收條例第10條第3項及行政程序法第54條至第64條之規定，舉辦聽證會。

是花敬群「現行法制，尚無明文規範舉辦聽證會的方法」之說法，顯然大有疑義。

又花敬群以「現行法制，尚無明文規範舉辦聽證會的效力」之說法，來拒絕依土地徵收條例第10條第3項及行政程序法第54條至第64條之規定，舉辦聽證會，也大有問題。

三、小結

從而，台南市鐵路地下化土地徵收案，是否應依行政程序法舉行聽證?

應思考的是，如同時符合（一）須為特定農業區之土地徵收（二）須為行政院核定為重大建設之土地徵收(三) 須有爭議等三項要件，自應依土地徵收條例第10條第3項及行政程序法第54條至第64條之規定，舉辦聽證會，不得以「現行法制，尚無明文規範舉辦聽證會的理由、方法及效力」之說法，棄「正當行政程序」而不顧。

貳、觀察內政部之態度，甚難期望其認為有必要，而依行政程序法第107條第2款之規定，舉行聽證

按行政程序法第107條:「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」，依土地徵收條例第1條:「…… (第2項)土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。(第3項)其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」之規定，固得適用於台南市鐵路地下化土地徵收案。

惟觀察內政部之態度，甚難期望其認為有必要，而依行政程序法第107條第2款之規定，舉行聽證。是台南市鐵路地下化土地徵收案，仍應回到行政程序法第107條第1款及土地徵收條例第10條第3項規定之探討。

即台南市鐵路地下化土地徵收案，是否應依行政程序法舉行聽證?則視是否同時符合（一）須為特定農業區之土地徵收（二）須為行政院核定為重大建設之土地徵收(三) 須有爭議等三項要件而定。

參、行政處分是否均須舉行聽證?

按行政處分是否均須舉行聽證?從土地徵收條例第10條第3項及行政程序法第107條規定看來，並非是如此。

是縱使依大法官會議釋字第156號解釋文:「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」之意旨及行政程序法第92條：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」之規定，而認都市計畫之變更及內政部對於土地徵收之核定，係屬行政處分，也無法僅以「台南市鐵路地下化土地徵收案或都市計畫變更案，係屬行政處分」之由，而主張「台南市鐵路地下化土地徵收案或都市計畫變更案，應舉行聽證」。

惟內政部長葉俊榮在其學術生涯中「侵犯人權的行政處分要聽證，特別是土徵」之一再主張，以及自救會「土地徵收、市地重劃與都市更新都攸關人民財產及居住權利，應為此舉行行政聽證；市地重劃、都更分別依照大法官會議釋字第739號及709號解釋，辦理過程都須舉行行政聽證，土地徵收現行雖無相關釋字，但影響人民更鉅，應比照舉辦聽證」之說法（非全無理），或值得在其任內，落實在土地徵收條例第10條之修法，及行政程序法第107條第2款規定中。

肆、都市計畫之變更，依大法官會議釋字第156號解釋文之意旨，係屬行政處分，有無行政程序法第164條第1項之適用?值得思考

又都市計畫之訂定，或屬行政程序法第163條：「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」所稱行政計畫，而有行政程序法第164條第1項:「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」之適用；惟都市計畫之變更，依大法官會議釋字第156號解釋文之意旨，係屬行政處分，有無行政程序法第164條第1項之適用?值得思考。

【註解】

註一：需用土地人依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會，應至少舉行二場，其辦理事項，請參土地徵收條例施行細則第10條：「需用土地人依本條例第十條第二項規定舉行公聽會，應至少舉行二場，其辦理事項如下：一、應於七日前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處之公告處所與村（里）住戶之適當公共位置，並於其網站張貼公告及刊登政府公報或新聞紙。二、依土地登記簿所載住所，以書面通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。三、說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。後場公聽會並應說明對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之明確回應及處理情形。四、公聽會應作成會議紀錄，並將紀錄公告周知，張貼於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處公告處所，與村（里）住戶之適當公共位置，需用土地人並需於其網站上張貼公告及書面通知陳述意見之土地所有權人及利害關係人。五、依前二款規定所為前場公聽會紀錄之公告及書面通知，與對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理，應於舉行後場公聽會前為之。事業計畫報請目的事業主管機關許可及徵收案件送由核准徵收機關核准時，應一併檢附所有公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見與對其意見之回應及處理情形。」。

註二:所稱具機密性之國防事業，請參土地徵收條例施行細則第11條：「本條例第十條第二項但書所稱具機密性之國防事業，指具有軍事機密與國防秘密種類範圍等級劃分準則規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行二次以上公聽會，且最近一次公聽會之舉行距申請徵收三年內。二、興辦事業計畫已依都市計畫法舉行公開展覽及說明會，並通知土地所有權人，且最近一次公開展覽及說明會之舉行距申請徵收三年內。三、原事業計畫已舉行公聽會，於申請徵收後發現範圍內土地有遺漏須補辦徵收。四、原興辦事業為配合其他事業需遷移或共構，而於該其他事業計畫舉辦公聽會或說明會時，已就原興辦事業之遷移或共構，聽取土地所有權人及利害關係人之意見者。」。

註三：所稱特定農業區及所稱爭議，請參土地徵收條例施行細則第12條:「本條例第十條第三項所稱特定農業區，指特定農業區農牧用地；所稱爭議，指建設計畫於行政院核定為重大建設後，經需用土地人以書面通知計畫範圍內之特定農業區農牧用地之土地所有權人其土地列入徵收，而土地所有權人對其所有之農牧用地列入徵收計畫範圍之必要性提出異議時，經興辦事業之中央目的事業主管機關詳實說明後，仍有異議者。前項異議應由土地所有權人於收到通知後一個月內，以書面向需用土地人或興辦事業之中央目的事業主管機關提出，屆期未提出，視為無異議。聽證之舉行應由興辦事業之中央目的事業主管機關於報送徵收計畫予中央主管機關審查前辦理之。」。

註四: 【新聞疑義1638】南市鐵路地下化，要聽證嗎?( https://www.peopo.org/news/316533、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)。

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 ** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄，有很多法律及房地產知識，可以參考。http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...