南市鐵路地下化，要聽證嗎?

【新聞疑義1638】南市鐵路地下化，要聽證嗎?

文 / 楊春吉**

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

內政部9日下午召開記者會，宣布都委會已審議通過台南市鐵路地下化都市計畫變更案，內政部次長花敬群表示，行政院規畫的「南鐵東移」版本，獲得全體委員一致同意。至於自救會所爭取的「行政聽證」程序，花敬群說，這類「新的制度」要落實需要時間，在沒有經過充分溝通的情況下，不宜為了呼應反對民眾，辦一個「不知道法定意義為何」的聽證。對於自救會不斷要求內政部必須召開「行政聽證」，花敬群在記者會中強調「沒必要」，他說，南鐵東移的案子，就都市發展、地下水問題、人民財產權與居住權等各個面向，台南市政府與交通部都做了完善的規劃，並沒有存在「非常重大不清的疑義」。在這樣的前提下，「有必要涉及到土地徵收，就要辦理行政聽證嗎？」花敬群強調，南鐵東移案並非一定要辦理行政聽證，才符合程序正義，因此，行政單位不需要完全配合反對團體的要求。他說，聽證會的舉辦與否，以及聽證制度的落實，需要跟行政、立法部門、專家學者與民眾進行溝通與規劃，不是一蹴可幾，任意辦理的一件事情。花敬群也說，在都委會內部，就針對這些都市計畫案涉及正當性、必要性及公益性，進行相當多溝通與審議，但所謂的「行政聽證」，他的目的與意義為何？是要提供委員會更進一步的訊息，還是直接取代委員會的決議？花敬群說，這是個嚴肅的議題，他不希望在大家不斷犯錯、增加衝突的情況下，草率建立聽證這個制度。而內政部也透過聲明，澄清並未限制自救會成員的發言機會，強調在都委會專案小組與大會審議過程中，自救會成員的發言陳情時間超過7小時，進入內政部都委會的數次會議中，自救會的發言時間也超過5小時以上，總計超過12小時，因此沒有發言受限的問題（NewTalk 新頭殼2016年8月9日報導：南鐵自救會爭行政聽證 花敬群：沒必要）。

【疑義】

一、徵收私有土地應具備之要件

按從最高行政法院102年度判字第371號判決(註一)：「……土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂；所稱「區段徵收」，係指對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業（土地徵收條例第4條立法理由參照）。經由強制徵收，被徵收土地（或土地改良物）應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。是知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，無論一般徵收或區段徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應具備：1.公益性： 因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。2.必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。3.符合比例原則：因興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。」觀之。

(一)土地徵收，無論一般徵收或區段徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。

(二)申言之，徵收私有土地應具備：

1.公益性： 因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。

2.必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。

3.符合比例原則：因興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。

二、依土地徵收條例之規定，應依行政程序法舉行聽證者之要件

又土地徵收條例第10條第1項、第2項、第4項固規定「(第1項)需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。(第2項)需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限（註二）(註三)。……(第4項)需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第二項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」，惟係規定應舉行公聽會；至於應依行政程序法舉行聽證者，除其他法律另有規定外，則規定在土地徵收條例第10條第3項:「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」。

換言之，依土地徵收條例之規定，應依行政程序法舉行聽證者，須同時符合（一）須為特定農業區之土地徵收（二）須為行政院核定為重大建設之土地徵收(三) 須有爭議等三項要件（註四），始應為之（註五）。

三、台南市鐵路地下化土地徵收案，是否應依行政程序法舉行聽證?

從而，台南市鐵路地下化土地徵收案，是否應依行政程序法舉行聽證?則視是否同時符合（一）須為特定農業區之土地徵收（二）須為行政院核定為重大建設之土地徵收(三) 須有爭議等三項要件而定。

又台南市鐵路地下化土地徵收案，部分徵收標的，有無必要性?是否符合比例原則?有無符合適足住房權之要求(註六)及財產權存續保障之內涵(註七)?等，仍須依個案客觀事人事實判斷之。

【註解】

註一：最高行政法院101年度判字第953號判決也謂：「……（三）綜合上開憲法關於人民財產權保障、人民行使權利限制及徵收私有土地之規定與司法院解釋意旨整體觀察可知：１、人民之財產權，應予保障；除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。而中華民國領土內之土地屬於國民全體，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制；是土地所有權人於法律限制內，雖得自由行使、享用其財產權，惟本於權利社會化之基本內涵，所有權之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的，仍應依法受社會責任及環境狀態之限制。２、憲法關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人「依財產之存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。準此，保障人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分，與個人生命、身體、名譽、自由等人格尊嚴之保障與維護，具有實質之關聯；而人格尊嚴之維護，乃民主憲政國家施政之指針與究竟目標（中華民國憲法增修條文第10條「基本國策」第6項參照）。３、國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準」，政府特制定農業發展條例；而「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整」為前提。因此，維護農業生產環境之完整，確保農業永續發展，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，亦屬政府有關農業政策之公益措施，落實上開農業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源之維護。４、土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂；所稱「區段徵收」，係指於一定區域內之土地，予以重新規劃、分宗整理，而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業。經由強制徵收，被徵收土地（或土地改良物）應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。是知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應具備：（１）公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。（２）必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。而以協議方式取得事業用地，除能順利並迅速完成興辦之事業外，且可促進社會祥和、避免人民抗爭、減少社會成本，增進人民對政府之信賴與整體社會之利益。是以協議取得事業用地，成就「政通人和」，亦屬整體社會公益之內涵。前揭土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違（本院96年度判字第1442號判決參照）。（３）符合比例原則：維護農業生產環境之完整，確保農業「永續發展」，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，為政府有關農業政策之公益措施，落實該農業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源維護之公共利益，故徵收土地，應儘量避免耕地（農業用地）。又保障人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分，與個人自由、發展人格及維護尊嚴，具有實質之關聯；而人格尊嚴之維護，乃民主憲政國家施政之指針與目標。從而，因興辦公共事業徵收私有土地所造成減少耕地（農業用地）以及剝奪人民私有財產存續狀態所生被強制徵收人生命、身體、財產、強制遷移等居住遷徙自由之損害，與公共事業之公益目的相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，亦即符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。 ５、內政部土地徵收審議委員會乃土地徵收條例因「徵收私有土地，關係人民權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，專司「審議土地徵收案件」，為行政程序上執行特定職務之組織，屬行政程序法第114條第1項第4款所稱「參與行政處分作成之委員會」。該會「審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核」、並得「邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明」，「決議事項應作成紀錄」（以上見內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條、第9條及第10條）。準此，該委員會審議土地徵收案件，自應針就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。……」。

註二：需用土地人依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會，應至少舉行二場，其辦理事項，請參土地徵收條例施行細則第10條：「需用土地人依本條例第十條第二項規定舉行公聽會，應至少舉行二場，其辦理事項如下：一、應於七日前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處之公告處所與村（里）住戶之適當公共位置，並於其網站張貼公告及刊登政府公報或新聞紙。二、依土地登記簿所載住所，以書面通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。三、說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。後場公聽會並應說明對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之明確回應及處理情形。四、公聽會應作成會議紀錄，並將紀錄公告周知，張貼於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處公告處所，與村（里）住戶之適當公共位置，需用土地人並需於其網站上張貼公告及書面通知陳述意見之土地所有權人及利害關係人。五、依前二款規定所為前場公聽會紀錄之公告及書面通知，與對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理，應於舉行後場公聽會前為之。事業計畫報請目的事業主管機關許可及徵收案件送由核准徵收機關核准時，應一併檢附所有公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見與對其意見之回應及處理情形。」。

註三:所稱具機密性之國防事業，請參土地徵收條例施行細則第11條：「本條例第十條第二項但書所稱具機密性之國防事業，指具有軍事機密與國防秘密種類範圍等級劃分準則規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行二次以上公聽會，且最近一次公聽會之舉行距申請徵收三年內。二、興辦事業計畫已依都市計畫法舉行公開展覽及說明會，並通知土地所有權人，且最近一次公開展覽及說明會之舉行距申請徵收三年內。三、原事業計畫已舉行公聽會，於申請徵收後發現範圍內土地有遺漏須補辦徵收。四、原興辦事業為配合其他事業需遷移或共構，而於該其他事業計畫舉辦公聽會或說明會時，已就原興辦事業之遷移或共構，聽取土地所有權人及利害關係人之意見者。」。

註四：所稱特定農業區及所稱爭議，請參土地徵收條例施行細則第12條:「本條例第十條第三項所稱特定農業區，指特定農業區農牧用地；所稱爭議，指建設計畫於行政院核定為重大建設後，經需用土地人以書面通知計畫範圍內之特定農業區農牧用地之土地所有權人其土地列入徵收，而土地所有權人對其所有之農牧用地列入徵收計畫範圍之必要性提出異議時，經興辦事業之中央目的事業主管機關詳實說明後，仍有異議者。前項異議應由土地所有權人於收到通知後一個月內，以書面向需用土地人或興辦事業之中央目的事業主管機關提出，屆期未提出，視為無異議。聽證之舉行應由興辦事業之中央目的事業主管機關於報送徵收計畫予中央主管機關審查前辦理之。」。

註五：其他徵收程序，請參土地徵收條例第二章徵收程序及第1條（http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&k1=%e5%9c%9f%e5%9c%b0...）。

註六: https://cse.google.com.tw/cse?cx=partner-pub-7253933653596989:6983704598...。

註七: http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...。

*榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

 ** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄，有很多法律及房地產知識，可以參考。http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...