國土計畫法上路，有信賴保護原則之適用

【新聞疑義1593】國土計畫法上路，有信賴保護原則之適用

交/楊春吉(Double House買賣租賃聯盟主席暨創辨人;法律.房地產及生態講師;部落格 http://gs803501.pixnet.net/blog   )

(新聞疑義專欄同時於台灣法律網http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_... 刊出)

 (筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

未來《國土計畫法》上路，內政部長陳威仁表示，對於國土破壞很厲害地區，未來一旦改劃設為國土保育地區，導致先前合法興建建築及用地改劃為非可建築用地，將由國家提供補償。作為我國國土利用最高指導原則的《國土計畫法》已獲立法院通過，未來國土將只劃分為「國土保育」、「海洋資源」、「農業發展」、「城鄉發展」等四種功能分區。內政部表示，為減緩新管制對民眾衝擊，將設置「國土永續發展基金」，10年內編列500億元預算，給予民眾適當補償。未來實施新的國土管理，勢會影響民眾現有權益。內政部官員表示，若未來被劃設功能分區土地與現行不同，例如某些現已開發山坡地改劃為國土保育土地，其建築物與設施若屬區域計畫實施前就已存在，或區域計畫實施後合法申請設置，可維持原來使用。若屬於區域計畫實施後的非法建築或設施等違建，不會就地合法，將進行拆除。外界關切未來《國土計畫法》上路後，清境農場的民宿是否會拆除？陳威仁表示，若該區被列為國土保育範圍，就不能開發；何處會被列為保育區域，仍需要詳細環境敏感調查、圖資等資料齊全之後，才會劃定國土功能分區。陳威仁表示，國土功能分區公布後，座落在國土保育區內、原屬於合法使用者，若被要求變更使用方式，依法將給予補償。營建署綜合計畫組組長林秉勳解釋，清境民宿大多為農牧用地申請農舍，已經取得執照合法興建，但進一步擴充範圍就屬於非法使用。假若未來民宿被劃入國土保育區，變成非建築用地，合法的農舍若拆除或限制使用，將給予補償，但非法擴充者會被公權力取締、強制拆除。內政部表示，「國土永續發展基金」將落實使用者付費原則，以使用許可案件收取國土保育費(經濟日報105年2月21日報導：列不可建築用地 國家將補償)。

【疑義】

按司法院大法官會議釋589號解釋解釋文謂「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」。

又司法院大法官會議釋525號解釋解釋文也云「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止 (行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照) ，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」。

從而，基於信賴保護原則，未來「國土計畫法」上路，對於國土破壞很厲害地區，未來一旦改劃設為國土保育地區，導致先前合法興建建築及用地改劃為非可建築用地，由國家提供補償，自屬正確。

惟司法院大法官會議釋589號解釋解釋文指明「受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，始應受信賴保護原則之保障」，也應注意。就此，實務上，最高行政法院104年度判字第785號判決，或可供參。

【最高行政法院104年度判字第785號判決】

……(一)行政程序法第117條但書第2款規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、……二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」同法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」上開行政程序法第117條但書第2款之規定，係有關違法授益行政處分之撤銷不得違反信賴保護原則之規定。按基於依法行政原則，違法之授益行政處分，原則上得由原處分機關依職權撤銷之，惟受益人如已信賴該授益處分；基於該信賴，已有安排生活或處理財產等表現行為；信賴利益大於撤銷所欲維護之公益；受益人之信賴值得保護時，為避免人民遭受不可預計之負擔或損失，則該撤銷權之行使應有所限制，此即所謂之信賴保護原則。基此，有關違法授益行政處分之撤銷，須先考量受益人之信賴有無同法第119條所列信賴不值得保護之情形，而且受益人對於授益處分是否有信賴及安排生活或處理財產等信賴表現行為存在，此外其信賴利益是否顯然大於公益。上開要件之相關事實存否，攸關違法授益行政處分之撤銷有無違反信賴保護原則之認定，法院自有依職權詳加調查認定之必要。

(二)經查： 1、本件如原判決事實概要欄所載，96年處分是核給月退休金之處分，而原處分係變更96年處分有關被上訴人私校年資部分，亦即被上訴人原以96年處分核定其私校年資為16年9個月，退休年資合計40年，支領月退休金，其私校基數為35個基數，嗣因發現96年處分所核定之私校年資有誤，乃以原處分變更核定其私校年資為11年9個月，私校基數為23個基數，並副知私校退撫儲金管理委員會追繳私校年資應減發之一次退休金。依據原判決上開記載，原處分之性質應為違法授益行政處分之一部撤銷，依首揭說明，自應審究是否符合信賴保護原則之要件。

2、如第四段所述，原判決以原處分違反信賴保護原則而予撤銷，係認為96年處分係核給月退休金之處分，屬於「一次性或持續性金錢或可分物給付」之授益處分，被上訴人已無力再謀他職，該退休金類於其未退休前之薪俸，無庸另為舉證，原處分作成以前過去7年之退休金，被上訴人當然應已耗用於生活支出，無庸再舉證有何其他信賴表現；又被上訴人並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形。此外，本件被上訴人之信賴利益亦顯然大於撤銷所欲維護之公益，因為：被上訴人已72歲，依行政院主計總處102年度平均每戶家庭收支調查報告，按經濟戶長年齡組別分65歲以上每年消費性支出為485,934元，原處分變更審定致被上訴人應退還559,140元，足使其短少可供其生活一年之可支配所得，對其生活之影響甚鉅，而該金額對私校退撫儲金之運作並不生決定性之影響，對公益之影響不大。參酌德國「行政程序法第48條第2項第2段」之規定，應儘量保護人民之信賴，而原處分距96年處分作成後已達7年；撤銷之因素完全存在於上訴人；原處分並未另定失效日期，故被上訴人之信賴利益應加以保護等情。可見原判決於審究原處分是否違反信賴保護原則時，並未調查被上訴人有無基於信賴96年處分而有安排生活或處理財產等表現行為，即率認原處分作成以前過去7年之退休金，被上訴人當已耗用於生活支出，無庸再舉證有何其他信賴表現，並以被上訴人顯無信賴不值得保護之情形，訴人撤銷96年處分違反信賴保護原則等情。惟行政處分之受益人是否有信賴表現，為信賴保護原則適用的4個要件之一，均如前述。被上訴人既主張本件基於信賴保護原則，原處分應予撤銷，自應由其就符合信賴保護原則之事實，負舉證責任。原審認被上訴人無庸舉證證明，推論被上訴人所受領之退休金當然已耗用於生活支出，有未依職權調查事實及認定事實未依憑證據之違法。況信賴保護原則所保護之信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，因此，信賴利益並非現存之利益，政府機關給付之退休金係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，亦非當然屬於信賴表現之行為。……

作者簡介 楊春吉(故鄉)
Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辨人)、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄（http: //gs803501.pixnet.net /blog）版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、免費義務法律顧問、法律 演講（請洽0916077009楊講師）。

作品：
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
2.故鄉的法律見解(租賃.旅遊.政府採購篇) ：95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
3.老公的情書:與老婆綺萱合著，95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
4.台灣法律網電子書：勞工權益案例實務 (一)（二) (與劉孟錦律師合編著，96年6月)。
5.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（一）（二）（三）(與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
6.台灣法律網電子書：房地產案例實務（一）(二) (與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
7.台灣法律網電子書：房地產案例實務（三）（四）(與劉孟錦律師合編著，96年12月）。
8.台灣法律網電子書：房地產案例實務(五) （六）（七）（八） (與劉孟錦律師合編著，97年5月）。
9.輕鬆搞定公寓大廈（與劉孟錦律師合著，97年1月書泉）。
10.勞資糾紛解決有門道(與劉孟錦律師合著，97年7月永然)。
11.台灣法律網電子書：不動產法拍案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著，98年4月）。
12.台灣法律網電子書：政府採購裁判選輯暨簡評(一) (與劉孟錦律師合編著，98年7月）。
13.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（四）（五）（六）(與劉孟錦律師合編著，98年8月）。
14.台灣法律網電子書：寵物法律案例實務(與劉孟錦律師合編著，98年8月）。
15.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（七）（八）（九）(與劉孟錦律師合編著，99年3月）。
16.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十)、（十一）、（十二）(與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
17.台灣法律網電子書：房地產案例實務(九) (與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
18.台灣法律網電子書：刑事法案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
19.台灣法律網電子書：買預售屋very易(一) (與胡綺萱合編著，100年2月) 。
20.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十三)、（十四）(與劉孟錦律師合編著，100年7月) 。
21.輕鬆搞定公寓大廈2（與劉孟錦律師合著，100年12月書泉）。
22.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十五)、（十六）(與劉孟錦律師合編著，100年12月) 。
23.台灣法律網電子書：政府採購裁判選輯暨簡評(二) (與劉孟錦律師合編著，100年12月）。
24.【新聞疑義】、【土地制度簡介】、【事物手扎】、【行政法律問題】、【保證法律問題】、【兒童及少年福利法律問題】、【刑事法律問題】等系列文章。