自由化絕非放任 日本新設電力交易監管委員會

NASA 戈達德太空飛行中心拍攝的東京夜景 (via Flickr  NASA Goddard Space Flight Center)

文／宋竑廣 (文字工作者)

    在台灣，能源討論的浪潮中，偶爾觸及電力市場自由化議題，其中難免出現「自由化將導致無電可用或價格上升」「國營獨占無法提升效率」這樣兩極的意見；而在最近，為迎接2016年4月開啟的「電力零售全面自由化」時代，避免其中不法、不當事端，日本政府於9月1日設立了「電力交易監管委員會」（日文：電力取引監視等委員会）。

    所謂「電力零售全面自由化」，是電力自由化的一環。目前在日本依地區分，有十大電力公司（北海道、東北、東京、北陸、中部、關西、中國、四國、九州及沖繩電力），日本工廠或大樓這類使用高壓以上電力的消費者，除了在地的大電力公司，還可以選擇新設電力公司；2016年4月之後，一般家戶等使用低壓電力的消費者，將擴大選擇範圍，至此，所有電力消費者都在自由化制度之下，可選擇在地之外的電力公司（請參照東京電力說明）。

    據各媒體報導，為確保新制下的（傳統）電力公司與新設電力公司，能有中立公平的競爭環境（傳統電力公司配電網的公平性等），及促進市場活化（電網托送費用適當與否等），為此設立「電力交易監管委員會」。

    該委員會設有委員長一人（現為大阪大學社會經濟研究所招聘教授八田達夫），另有來自工學、法律、金融、會計等四種不同領域的外部委員四人，下設70名人員，直屬於經濟產業大臣；監管對象包括發電、送配電與電力零售等相關業者，擁有審查業者執照、要求業者繳交報告、進入業者公司檢查等權力。

日本電力交易監管委員會成立 (來自該組織官網)

圖片：為確保供氣（效果上等於供電）穩定，多環化的瓦斯管線配置（來源：東京瓦斯)

    關於「電力交易監管委員會」的權限，台灣讀者可能比較難想像的部份是，還包括了未來對瓦斯導管的監管。類似送配電網的開放，日本預定2022年也開放瓦斯導管（給其他新業者使用），屆時，作為管線擁有者的瓦斯公司，將成為監管對象。

    之所以如此，背景是瓦斯燃料電池（ENA-FARM）、瓦斯空調等，這類利用瓦斯發電的機器或以瓦斯驅動的機器普及之後，瓦斯等於電力來源，瓦斯導管等於電網，需納入電力自由化，自然也需要政府的監管。

瓦斯空調的宣傳 Banner，標榜可削減尖峰用電 10%。

    而關於「電力交易監管委員會」的權限大小，日本 NIRA 總合研究開發機構（National Institute for Research Advancement）於今年 2月指出，在英國跟德國類似的政府組織，被授權的幅度大，市場也活絡得多，反之，在法國，則因為既得利益組織的影響，授權有所限制，因此電力與瓦斯市場，既有業者仍有獨佔優勢。機關設計之重要性可見一斑。

    像這樣專業的合議制委員會，其行政位階備受矚目。以原子力規制委員會而言，批判過日本核能監察體制疏漏的核工學者西脇由弘論述道，該委員會原本希望是以，不受所屬單位長官指揮、獨自行使權限的行政委員會（所謂的「三條委員會」）來設置，結果卻設成獨立性相對較低的機關（所謂的「八條委員會」），且和推動核能的單位隸屬於同一機關（經濟產業省），等於監督者與被監督者在同一屋簷下。

    福島核災後，原子力規制委員會於2012年以三條委員會的位階重設，且置於環境省（而非經濟產業省）部屬機關（所謂的外局）。至此也還有許多課題，西脇教授說：「日本對於合議性委員會的經驗尚淺….有必要促進更多討論。」

圖：核監察組織在行政位階上的問題，在國際機關上也是如此，截圖是前世衛幹事中島宏（出自紀錄片「核電爭議」），正在回答關於IAEA（國際原能總署）與WTO（世界衛生組織）之間的關係，他明確地說，在和平與民用核能的部份，IAEA對WTO有「事權／authority 」。

    從日本原子力規制委員會的歷史切入，可以更清楚「電力交易監管委員會」的狀況，6月時，接連有國會議員質詢經濟產業省與資源能源廳，關於它的行政位階，和NIRA總合研究開發機構的意見雷同，議員也建議設為三條委員會，不過經濟產業大臣回應，關於獨立性的問題，在委員的任命條件上，法有明訂「要能做出公正中立判斷的人」。

    不管是政策研究機構、國會議員或學者，對此還有各種細膩觀察，如獨立程度、獨立後相對的（報告）義務、獨立是否導致孤立、獨立是否等於中立等，未來台灣若有相關討論，不妨列為子題目加以考慮。

圖：日本電力交易監管委員會與其他單位的權責關係。（來源：官網）

    此外，對於電力自由化，經濟產業省資源能源廳做了消費者保護對策之外國政策研究，如消費者可否回到公定電費價格、電力作為必需品的近身性（交易不成時如何獲得供電）、業者退出時該如何填補供電空缺、如何保障低所得等弱勢族群用電等，攸關國民安居樂業之要務。

    綜合以上，國營獨占與電力自由化之間的利與弊，不是非黑即白、絕對互斥；電力自由化也絕非一味放任，忽視市場失靈的可能性，政府如何監管、監管機構又該如何設計，至關重要；在超越疑慮不安，確實搭建可行可靠的制度之前，還有更多更多的相關議題，有待我們耐心討論。

【延伸閱讀】
《日本電力改革進入總決戰階段》日經中文網
「Electricity System Reform」日本經濟產業省的政策說明專頁 (英文)
《Japan passes major reforms to electricity, gas sectors》The Japan Times

【作者簡介】

宋竑廣，文字工作者，台北大學（原中興法商）經濟系畢，撰有環境資訊中心「追蹤福島核災」、低碳生活部落格「日本節能」等專欄；另為日本歌手中島美雪研究者，為此經營臉書粉絲團「中島みゆき作品介紹會」。