廢公投門檻,違憲?

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【新聞疑義1494】廢公投門檻,違憲?

文/楊春吉(法律.房地產及生態講師;文學工作者;部落格  http://gs803501.pixnet.net/blog )

(新聞疑義專欄同時於台灣法律網http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_category_id=2235&area=free_browse  刊出)

【新聞】

行政院公投審議委員會今(2)日召開聽證會討論「是否同意將公投法50%投票率門檻廢除」,提案人陳為廷與前人事行政局長、東吳法律系教授陳清秀激辯。陳清秀質疑,若取消過半門檻,有違憲嫌疑且民粹治國,「非常危險」。他強調,公民投票是偏方不是主方,應慎重使用。對於陳清秀的見解,與會的中研院法律所研究員黃國昌嘲諷說,今天聽到全世界的法學創見,令他「驚嚇不已」,原來把50%門檻廢止是違憲規定,不知立論基礎從何而來,可能要請陳清秀「開示」。「島國前進」提出要求補正「公民投票法」公投提案,行政院公審會今天舉辦聽證會討論島國前進成員陳為廷領銜提案公投案「您是否同意將公民投票法第30條所定50%投票率門檻之限制予以廢除?」。聽證會現場多名警力站崗,中央聯合辦公大樓一樓也有數十名警力,查驗出入者證件,戒備森嚴。陳為廷說明提案主張,強調廢除「50%投票率」門檻,改採簡單多數。他指出,要凸顯鳥籠公投不合理,他們收集13萬份連署書,過去有多次提案,十幾萬民意送到公審會,被公審會委員一次次駁回,公審會的存在很荒謬。中研院研究員黃國昌說,應廢公審會;過去6次全國性公民投票,沒有一次成功,主要理由是無法跨越這50%門檻,這門檻反而壓低投票率,國外也有相關研究佐證。陳清秀則認為,全國性公投,這樣提案恐違反憲法民主原則,有違憲嫌疑,但若是地方性公投廢除50%門檻,他贊成。陳清秀拉高分貝說,「今天這個提案非常危險,會讓國家走向少數人決定多數人命運的極端思想偏激的方向」;若民主決定的品質下降,會變成「民粹治國」,非常危險;黃國昌等人則不同意陳清秀的看法 (民報104年4月2日報導: 法學教授稱廢公投門檻「違憲」 黃國昌:驚嚇不已!)。

【疑義】

一、 民主原則

按民主原則,雖為大法官會議釋字第585號解釋文:「立法院調查權行使之方式,並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限,必要時並得經院會決議,要求與調查事項相關之人民或政府人員,陳述證言或表示意見,並得對違反協助調查義務者,於科處罰鍰之範圍內,施以合理之強制手段,本院釋字第三二五號解釋應予補充。惟其程序,如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等,應以法律為適當之規範。於特殊例外情形,就特定事項之調查有委任非立法委員之人士協助調查之必要時,則須制定特別法,就委任之目的、委任調查之範圍、受委任人之資格、選任、任期等人事組織事項、特別調查權限、方法與程序等妥為詳細之規定,並藉以為監督之基礎。各該法律規定之組織及議事程序,必須符合民主原則。其個案調查事項之範圍,不能違反權力分立與制衡原則,亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍,或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙。如就各項調查方法所規定之程序,有涉及限制人民權利者,必須符合憲法上比例原則、法律明確性原則及正當法律程序之要求。」揭示在案,惟在理由書也僅指出「又真調會職權之行使,應符合民主原則,是真調會委員開始行使調查權之最低人數,亦以明文規定為宜,併此指明。」。

但許玉秀大法官在其一部協同一部不同意見書中,對於民主原則有較多的論述,其謂「三、民主原則對真調會條例的重要性(一)真調會條例的規範目的……民主多數決原則,賦予現代民主國家存在的正當性,也是憲法正當性的基礎,沒有民主多數決原則為依據,民主國不存在,民主國的憲法也不會存在,則憲法不會有能力賦予任何權力以正當的基礎,更不會有供憲法上其他基本原則生存的空間,民主多數決因此是一切正當法律程序之王。這個程序之王之所以會造成政局的不安定,而且是有必要採取緊急手段儘快排除的不安定,正是因為它與每個有投票權人的自由意志是否遭受扭曲或侵害,以及與所有有投票權人的自由意志是否真實呈現,有直接密切關係。真調會條例以查明最高行政權的形成過程中,民主多數決是否遭到扭曲作為規範目的,因而具有憲法上的正當性。(二)真調會組織與民主原則 多數意見認為真調會開始行使調查權的最低人數,最好明定於真調會條例,看似對於真調會的運作表示意見,其實因為涉及計算出席人數的基數,關係真調會組織是否符合民主原則,屬於憲法上重要問題。真調會代表立法院行使立法調查權,必須是立法院精確的分身(genaues Abbild des Parlaments),真調會條例既然規定真調會委員依政黨比例由十七人組成,不足十七人的真調會就會是一個不完整的分身,一個不完整的分身,會使真調會條例所追求及要求的民主原則遭到規避。民主多數決依實際表決基數或法律規定的表決基數,可以區分成單純多數決(einfache Mehrheit) 與絕對多數決。單純多數決不計算棄權及無效票,但多數須達有效票的過半數;絕對多數決則包括過半數決及三分之二、四分之三或五分之四等特別多數決(special majority/qualifizierte Mehrheit);如果採取實際表決基數,而以比較多數議決,則稱為相對多數決(註十一)(例如一般民意代表選舉)。真調會條例第六條第一項規定:「本會之決議,應經過半數委員之出席,出席委員過半數之同意行之」,第二項規定:「本會調查報告之定稿及公布,應經全體委員過半數同意行之」,皆採取過半數多數決。在表決方式確定之下,真調會行使職權是否符合民主多數決原則,決定於過半數出席的計算基數。對於計算基準,真調會條例在第六條第一項並未明文規定,在第二項則規定為全體委員,究竟全體委員如何理解?第一項與第二項規定的計算基數是否相同,在真調會條例第二條所規定的十七人,至今未全部選任完成,而僅以已選任的十二人開始對外行使職權的情況下,即引發疑義。例如憲法法庭於十月二十九日行言詞辯論時,有鑑定人即認為真調會條例第六條的計算基數為目前已選任的十二人,形同將計算基數解釋為現有總額。假設此種解釋正確,則如果真調會僅選任九人,甚至僅選任五人或四人,應該並無不許之理。然而,姑不論如此一來,真調會的調查是否具有足夠的公信力,卻一定會產生一個違反民主多數決的風險,亦即掌握人事任命權的行政權,可以藉由任命少於法定人數的委員,以使過半數人數降低的方式,製造少數操縱的機會。例如,如果基數為法定的十七人,則必須有九人出席方能開會議事,有五人意見相同即可作成決議;如果基數可以降為九人,理論上三個人意見相同即可作成決議;假設僅僅任命五位委員,則三人出席,兩人同意,即可作成決議。除了依真調會條例第五條規定,委員提案調查,應經其他委員四人審查同意,可以得知真調會委員至少必須達於五人,方能開始運作之外(註十二),並無其他規定可以確認真調會開始行使調查權的最低人數限制,如果真調會條例第六條第一項的計算基數及第二項所規定的全體委員,不能解釋為法定的十七人,則豈非五位真調會委員即可組成真調會?五位真調會委員又如何能真正代表全部的立法委員?由於真調會條例第二條第二項規定,已將選任委員的權限,實質上賦予真調會召集委員,真調會召集委員欲完成全部委員的選任,並無任何法律障礙。於十七位委員全部選任之後,真調會方開始行使調查權,應該是真調會條例的真正意旨,也是合乎憲法民主原則的期待。至於真調會條例第三條規定,該條例公布後十日內,真調會委員應自行集會,互選出召集委員,其後一切會議由召集委員召集之,旨在促使召集委員及早選出,以便依同條例第二條第二項規定,在政黨逾期未提出推薦人選時,逕行選任調查委員以組成調查委員會,第三條是關於組成調查委員會及召集委員召集會議的權限規定,並非真調會對外行使調查權的依據,因此召集會議時,究竟有多少委員已經根據條例第二條、第十五條第二項及第十六條選任出來,並不重要。上述關於真調會第六條出席人數的計算基數,應該就是法律規定的會議組成人數,還可以從其他為數甚多的決議規定獲得佐證。第一類與真調會條例的規定類似,例如行政院公平交易委員會組織條例第十一條規定「本會置委員九人……」及第十五條第三項規定「會議之決議,應有全體委員過半數之出席,及出席委員過半數之同意行之」、行政院金融監督管理委員會組織法第八條規定「本會置委員九人」及第十一條第二項後段規定「會議之決議,應有全體委員三分之二以上出席,出席委員過半數之同意行之」(註十三)。第二類例如行政院金融重建基金管理委員會條例第七條、行政院公共工程委員會組織條例第八條、公務人員保障暨培訓委員會組織法第七條等規定,則將委員會人數分別訂為九人至十三人、十一人至十五人、十人至十四人不等(註十四),雖然這些彈性規定,可能主要為了因應業務承載量的變化,但就民主多數決原則而言,包含立法權准許行政權有一定的裁量空間,可以為了便於掌握多數,而選任最低人數,也可以為了稀釋反對立場,而選任最高人數。第三類是當人數無法確定時,法律即規定實質認定標準,以確定可以出席會議的基數,例如人民團體法第十三條、第二十六條及第二十七條規定,藉由會員代表資格確定計算基數;公司法第一七四條則以擁有股權數確定計算基數。第四類則因為組織的特性,限縮計算出席基數,例如立法院職權行使法第四條規定,立法委員達於總額之三分之一即可開始集會,立法委員總額的計算方式則規定於第二項,以每會期實際報到人數為計算標準;監察院各委員會之召開,依監察院各委員會組織法第七條規定,須有各該委員會委員除外出調查視察者之外的過半數出席,其決議須經出席委員過半數通過;至於司法院大法官會議審理案件法第十四條所規定的現有總額(施行細則第十五條規定以實際在職人數為計算標準),則是因應戡亂時期大法官未能足額的權宜規定。比較後三類特別規定模式,可以反面證明如無特別規定,類如真調會第六條的單純規定,出席人數的計算基數只可能是法律規定的組織人數,也就是真調會條例第二條所規定的十七人。尤其因為政黨比例代表性及真調會調查報告的公信力對實現規範目的特別重要,依規範目的解釋,真調會條例第一項出席人數的計算基數,以及第二項所規定的全體委員,應該都只能是第二條所規定的十七人。因為行政權可能利用人事任命權,以任命不足的方式,規避民主多數決原則,而傷害立法權,並破壞憲法上的民主原則,多數意見因此提醒真調會條例的立法機關,如容許行政權有所裁量,應明文規定真調會開始行使調查權的最低人數,本席敬表支持,並補充敘明理由如上。」。

二、 廢全國性公民投票公投門檻,真的違憲?

換言之,從許玉秀大法官一部協同一部不同意見書之思維脈絡來看:

(一) 民主多數決原則,賦予現代民主國家存在的正當性,也是憲法正當性的基礎,沒有民主多數決原則為依據,民主國不存在,民主國的憲法也不會存在,則憲法不會有能力賦予任何權力以正當的基礎,更不會有供憲法上其他基本原則生存的空間,民主多數決因此是一切正當法律程序之王。

(二)這個程序之王之所以會造成政局的不安定,而且是有必要採取緊急手段儘快排除的不安定,正是因為它與每個有投票權人的自由意志是否遭受扭曲或侵害,以及與所有有投票權人的自由意志是否真實呈現,有直接密切關係。

(三) 民主多數決依實際表決基數或法律規定的表決基數,可以區分成單純多數決(einfache Mehrheit) 與絕對多數決。單純多數決不計算棄權及無效票,但多數須達有效票的過半數;絕對多數決則包括過半數決及三分之二、四分之三或五分之四等特別多數決(special majority/qualifizierte Mehrheit);如果採取實際表決基數,而以比較多數議決,則稱為相對多數決(例如一般民意代表選舉)。

(四) 如果採取單純多數決,而且有行政權可能利用人事任命權(即容許行政權有所裁量),以任命不足的方式,規避民主多數決原則之情形,應明文規定真調會開始行使調查權的最低人數。

(五)至於相對多數決(採取實際表決基數,而以比較多數議決),因真調會條例係採取單純多數決,所以筆者推論許玉秀大法官,因而未多敘。

(六)惟公民投票法中的投票權人(註一),並未有如同真調會條例委員會組成一樣,容許行政權有所裁量之情事(公審會裁量權太多,是否須限制或濫用裁量,是否須廢止,則是另一問題),所以縱使採相對多數決或單純多數決,也無法援引大法官會議釋字第585號解釋文、理由書或參酌許玉秀大法官一部協同一部不同意見書之見解,得出「否定在公民投票法採相對多數決或單純多數決」之結論。

陳清秀「全國性公投,這樣提案恐違反憲法民主原則,有違憲嫌疑」之提醒,或有所據,但如果援引大法官會議釋字第585號解釋文、理由書或參酌許玉秀大法官一部協同一部不同意見書之見解,則有一些疑義。

(七)但單純多數決,有可能發生由「非常少數人」決定「全國性事項」之情事,確實有一些風險;此風險,誠須一併思考。

陳清秀「今天這個提案非常危險,會讓國家走向少數人決定多數人命運的極端思想偏激的方向;若民主決定的品質下降,會變成民粹治國,非常危險」之提醒,也須注意。

【註解】

註一:公民投票法第7條:「中華民國國民,年滿二十歲,除受監護宣告尚未撤銷者外,有公民投票權。」、第8條第1項:「有公民投票權之人,在中華民國、各該直轄市、縣 (市) 繼續居住六個月以上,得分別為全國性、各該直轄市、縣 (市) 公民投票案之提案人、連署人及投票權人。」參照。

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