降政黨門檻ok，增國會席次No

【新聞疑義1383】降政黨門檻ok，增國會席次No

文/楊春吉(故鄉)

【新聞】

甫當選下一任民進黨主席，蔡英文隨即投書媒體，以「我對憲政改革的主張」一文拋出憲改議題。對於民進黨現任主席蘇貞昌提出的國會席次增加主張，蔡英文具體回應，除認為國會席次應該增加外，也應該降低政黨門檻，並以德國「聯立制」取代現行「並立制」，增加國會代表性。 蔡英文表示，國會代表性不足，導致經常與民意脫節。「讓政黨席次比例符合選票比例」、「減少票票不等值」及「讓小黨有生存空間」將是憲政改革的重要目標。而第七次修憲的結果，「民進黨付出了代價，也應該要擔起一部分責任」。 解決上述問題和實踐手段，蔡英文呼應蘇貞昌，必須透過「適度增加國會席次，特別不分區席次」，同時降低政黨門檻，讓小黨有當選空間。蔡英文更提出以德國「聯立制」取代現行「並立制」，讓國會席次分布趨近民意的政黨傾向。 另外，對於現行體制直接民主難以施展，蔡英文也主張 「公投門檻應降低」，往「原則降低門檻為簡單多數決，特殊議題維持原來的絕對多數決」的方向討論。至於蘇貞昌先前提出的「內閣制」主張，蔡英文指出，提升國會代表性和落實直接民主，是台灣民主的當務之急，只有這件任務完成，「選擇總統制或內閣制的辯論才有意義」。 蔡英文認為台灣的「憲政時刻(constitutional moment)」正浮現，民主能否深化和鞏固，就看這次憲政改革能不能提出最具民意共識的改革方案。 化被動為主動，蔡英文當選後主動出擊，幕僚表示，主要是有鑑學運以來，不論服貿、核四，台灣現存體制無法完整回應民意訴求，而種種問題都牽涉憲政體制設計，例如票票不等值，無法把人民聲音帶進去。不只民進黨提出憲改主張，社會也有這類聲音出現，例如降低政黨得票門檻、提早投票年齡，因此蔡英文認為上任後有必要提早展開討論（聯合報103年5月26日報導: 蔡英文喊：增國會席次 降政黨門檻）。

【疑義】

壹、「票票不等值」應改革，降政黨門檻ok，但「增加席次」則免！

一、將分配席次的計算方式，採將區域選區的多餘票數納入不分區政黨票計算的「聯立制」德國模式，讓票票接近等值，也非無參考之餘地。

按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註一）之公民與政治權利國際公約第25條：「一凡屬公民，無分第二條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會：(一)直接或經由自由選舉之代表參與政事；(二)在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現；(三)以一般平等之條件，服本國公職。」所明定「政治參與權」，在人權委員會第25號一般性意見（註二）中指出「21.儘管《公約》不強迫實行任何特定選舉制度，但締約國實行的任何選舉制度必須與第二十五條保護的權利相符，並必須保證和落實選舉人自由表達的意願。必須執行一人一票的原則，在每一國家選舉制度的框架內，投票人所投下的票應一律平等。劃分選區和分配選票的辦法不應該歪曲投票人的分配或歧視任何群體，不應該無理排除或限制公民自由選擇其代表的權利。」。 又公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第4條也規定，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現；而所謂實現，乃要求「為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施」。 是儘管公民與政治權利國際公約不強迫實行任何特定選舉制度，我國也須執行一人一票的原則，在每一國家選舉制度的框架內，投票人所投下的票應一律平等；劃分選區和分配選票的辦法，也不應該歪曲投票人的分配或歧視任何群體。

從而，台權會副會長賴○強所指出「四年前第七屆立委選舉，出現「三十四萬四千八百八十七『小於』十二萬兩千九百四十五」。前者是當時台聯的政黨票數，一席未得；後者是無黨聯盟在區域選區當選三席的總票數。…第八屆立委選舉也出現「一百一十七萬八千八百九十六『等於』十五萬零六百三十三」的荒謬現象。前者是台聯的政黨票數，獲三席立委；後者則是也當選三席的無盟及無黨籍的區域選區票數。顯見單一選區兩票制嚴重「票票不等值」。」若屬實，單一選區兩票制（編按：不分區立委政黨票及區域立委票）即嚴重「票票不等值」，則與會政黨所提出共同訴求中，將分配席次的計算方式，採將區域選區的多餘票數納入不分區政黨票計算的「聯立制」德國模式，讓票票接近等值，也非無參考之餘地。

二、為肯定「多元文化」價值，自應檢討「不分區五％席次門檻之限制」是否洽當？

按憲法增修條文第10條第11項規定「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。」，是我國自應肯定「多元文化」價值，而不分區五％席次門檻之限制，即嚴重損及「多元文化」價值，讓綠黨、新黨、健保免費連線、人民民主陣線及人民最大黨等具有多元文化價值之政黨，無法藉由「政治參與權」發聲，為肯定「多元文化」價值，自應檢討「不分區五％席次門檻之限制」是否洽當？

惟「增加不分區名額，至少應與區域席次相同」之建議，實與當時修法使立委減半「提昇議事效能」及「減少成本」之目的相違反，如有更好的方式或方法，自不能再回頭。 至於什麼是更好的方式或方法？降低不分區五％門檻至二％及降低保證金額數至適當額數，應足以肯定「多元文化」價值，並讓綠黨、新黨、健保免費連線、人民民主陣線及人民最大黨等具有多元文化價值之政黨，得藉由「政治參與權」發聲，而且亦得避免「增加不分區名額，而惡化昇議事效能，增加成本」，應是更好的方式或方法(註三)。

貳、補正公民投票法ok

一、廢核及核四公投部分

(一)廢核，是各級政府機關應該要走的路

1.基於身心健康權，而廢核?

按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條固僅規定「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟，應包括為達成下列目的所必要之措施：(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率，並促進兒童之健康發育；(二)改良環境及工業衛生之所有方面；(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病；(四)創造環境，確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」；惟經濟社會文化權利國際公約第5條第2款、兩公約施行法第4條也分別規定「任何國家內依法律、公約、條例或習俗而承認或存在之任何基本人權，不得藉口本公約未予確認或確認之範圍較狹，而加以限制或減免義務。」、「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」。是縱使經濟社會文化權利國際公約第12條第1款所確認之「身心健康權」，在經濟社會文化權利國際公約第12條第2款僅規定「本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟，應包括為達成下列目的所必要之措施：(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率，並促進兒童之健康發育；(二)改良環境及工業衛生之所有方面；(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病；(四)創造環境，確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」，似未涉「處以刑責部分」，惟我國亦不得藉口「確認之範圍」較狹，而減免「預防、療治及撲滅疾病（一九八六年四月二十六日凌晨時分，前蘇聯的車諾比電廠正在對第四號反應爐進行測試，豈料竟發生操作錯誤，再加上設計瑕疵，以致造成一連串爆炸。災變發生後，造成兩名核電廠員工立即死亡，隨後現場二十八名救難人員在數月內因核輻射陸續死亡，幾年內有更多人死於輻射相關疾病，http://times.hinet.net/times/article.do?newsid=5083902&option=internati…、http://dailynews.sina.com/bg/news/int/ausdaily/20110426/18012402581.html等參照）」之義務，更應保護人民不受他人侵害，並積極促進各項人權之實現。

又兩公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。經濟、社會、文化人權委員會第14號一般性意見（http://www.humanrights.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=232421&ctNode=30576&mp=200）亦云「1.健康是行使其他人權不可或缺之一項基本人權…11.…是一項全部包含在內的權利…也包含決定健康的基本因素…33.…實現的義務，要求…為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施。…」。 從而，基於身心健康權而廢核，尚屬有據。

2.基於「適足住房權、水權、取得適足食物權以及工作權」，而廢核？

從車諾比核災、日本核災實際所產生之影響來看，核災之某些範圍某些時間內，人們再也不能居住、營生，而這些被強制驅逐的人，其源自於經濟社會文化權利國際公約第12條第1款：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」、「水權」、「取得足夠食物權」，以及經濟社會文化權利國際公約第6條：「一本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。二本公約締約國為求完全實現此種權利而須採取之步驟，應包括技術與職業指導及訓練方案、政策與方法，以便在保障個人基本政治與經濟自由之條件下，造成經濟、社會及文化之穩步發展以及充分之生產性就業。」所保障之「工作權」將被侵害，國家自有「尊重」「保護」「實現」前揭人權之一般性義務。 而所謂「尊重」之義務，乃指國家不得干預人人享有之「適足住房權」、「水權」、「取得足夠食物權」以及「工作權」等人權；「保護」之義務，則指國家應防止制止「第三人」干預人人享有之「適足住房權」、「水權」、「取得足夠食物權」以及「工作權」等人權；至於「實現」之義務，則為透過立法、行政、司法及其他行政措施，以一切適當的方法，積極實現人人享有之「適足住房權」、「水權」、「取得足夠食物權」以及「工作權」等人權。

然我國卻仍然有續蓋「核四」及延役「核一至核三」的打算，與國家應負「尊重」「保護」「實現」前揭人權之一般性義務，反而背道而馳，顯然與經濟社會文化權利國際公約第12條第1款、第6條規定不符，自應依兩公約施行法第8條：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」之規定，朝向「廢核」積極前進。

3.「相當生活水準」vs「身心健康權、適足住房權、水權、取得適足食物權以及工作權」

惟各種人權保護間，均不是絕對性與固定性，而是相對的，並在調和性的原理之下，使各種人權之保障，有所衡平，所以，保障「身心健康權、適足住房權、取得適足食物權以及工作權」之同時，仍應兼顧源自於經濟社會文化權利國際公約第12條第1款：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「取得足夠、合理價位電力之權利」。

而「取得足夠、合理價位電力之權利」與「身心健康權、適足住房權、取得適足食物權以及工作權」相較，「身心健康權、適足住房權、取得適足食物權以及工作權」之價值較高，而且「其他替代能源」也非不可行，縱使電力價格高一點，國家也得給予合理差別待遇之補助或其他措施，以實現「取得足夠、合理價位電力之權利」，是本文認為「台灣廢核」，應是尊重人權、保護人權、實現人權，最好的一條路。 (二)雖然反核，仍應給大家一個決定的機會 換言之，筆者從100年間就傾向廢核，但廢核或停建核四或核一至核三的除役，均與台灣所有人民息息相關，筆者爰基於「真正落實人民的公民投票權」及「由人民一起決定、一起負責」之由，贊同核四交付公投，由人民一起決定、一起負責。 (三)問題是…… 問題是（一）公投之前，人民與人民間，須在「理性討論，尊重多元(基於表意自由及不表意自由)」下，先進行良好之溝通。（二）訂定核四公投特別條例，比照離島建設條例的博弈公投，排除公投法高門檻，固有其理，問題是老是以特別法立法，是否有架空公民投票法之虞?而且僅排除公投法高門檻，公民投票法原本存在之年齡、題目設計等障礙，依然存在，又如何「真正落實人民的公民投票權」呢?所以，訂定核四公投特別條例，不如修公民投票法。 至於公投門檻降至多少成? 年齡降到多少歲? 雖然核四或服貿或統獨問題，均得認為係公民投票法第2條所稱重大政策，惟核四或服貿或統獨問題，其重大程度，非不得在予以細緻區分，而為合理之差別待遇。換言之，有關公投門檻之修正，確實不是零和，應依性質不同而為合理之差別待遇。至於民投票法原本存在之年齡、題目設計等障礙，也應將年齡降到十六歲或十八歲 ，題目設計等障礙，也應一併思考修正。……。

(五)全國性公投與地方性公投，「均」得依性質不同而為合理之差別待遇，府院所認，不予贊同

但接下來，要敘明的是，前開所謂公投門檻之修正，應依性質不同而為合理之差別待遇，筆者係指全國性公投與地方性公投，「均」得依性質不同而為合理之差別待遇(例如統獨問題，維持原公投門檻；核四或服貿同等重要，但較統獨問題之重大程度略少一點，所以建議降為4成或3成；至於地方性公投，則建議簡單多數即足)。 所以，府院所認「應區分為全國性及地方性公投，地方性公投門檻是否修正，有討論空間；全國性公投因影響重大，應維持現行公投法的設計，像核四攸關全國電價調漲，影響民生至鉅，所以不應調降門檻」，筆者不予認同。

二、服貿公投部分

按康乃馨並不是vs.太陽花，而是每個人都有相同的表意自由，都可以站出來為公共議題而發聲。某一群學生可以催生太陽花學運，反服貿或反黑箱服貿，另一群學生或其他人民，也可以催生康乃馨運動，支持服貿或反太陽花學運。

重要的是，康乃馨並不是與太陽花對決，兩者也非不能「異中求同」，而是兩者在「理性討論，尊重多元」下，有一個人民與人民間良好溝通的開始；當人民與人民間的良性對話，理出一個共識，就可一起要求執政團隊及在野團體，全力以赴執行真正的民意，實現真正的人民做主。

換言之，並不是執政團隊，要做什麼，就做什麼；也不是部分人民，要做什麼，就做什麼；國家是大家的，它的走向，只能由人民一起決定、一起負責。

又人民又如何一起決定、一起負責?目前似乎只有公投一途；但現今公民投票法，有50％投票高門檻、年齡、題目設計等障礙，實無法真正落實人民的公民投票權，爰應立即修法，使人民一起決定、一起負責，實現真正的人民做主。

所以，兩岸監督法制化固屬重要，現今公民投票法之立即修法，此時更顯得重要。本文爰建議讓立法院運作吧！好好先儘快修公民投票法(立法院似乎應該比照洪案之修法速度)，至於服貿或兩岸監督法制化，就俟全新的公民投票法通過，以及人民與人民間的良性對話後，再由人民一起決定、一起負責吧！………

換言之，筆者是認為就服貿之爭議，除了請大家要傾聽、理解、尊重及對話及小心服貿「創傷後症候群」外，係主張「先快修公民投票法(立法院似乎應該比照洪案之修法速度)，再俟全新的公民投票法通過，以及人民與人民間的良性對話後，再由人民一起決定、一起負責」。

縱使兩岸監督法制化，筆者也就「妥協後的條文或通過的某版本條文，真的能真正監督?代替全部人民來做決定?」此問題，持否定之見解。……

所以，服貿公投，筆者自是大力贊同；問題是，請先修公民投票法吧！

三、 綜上

換言之，補正公民投票法，實乃因:

(一)公民投票，實乃補足代議制度不足，又能真正落實人民公民投票權之方法，但公民投票法高門檻、年齡、題目設計等障礙，如仍存在，實在無法「真正落實人民的公民投票權」，所以，要補正公民投票法，而非單就核四或服貿議題。

(二)公民投票法之現行公投門檻規定，並未基於平等原則「不等者，不等之」之精神，依性質不同而為合理之差別待遇，不論是全國性公投與地方性公投，「均」應納入合理差別待遇之考量(例如統獨問題，維持原公投門檻；核四或服貿同等重要，但較統獨問題之重大程度略少一點，所以建議降為4成或3成；至於地方性公投，則建議簡單多數即足)，才是正辦；所以，要補正公民投票法(註五)。

【註解】

註一：實務上，請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決：「按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文，而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此二公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止，其意旨即應具優先性），則有關勞務給付之各契約，其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容，並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發，且工作權亦為本國憲法保障之基本權利，其內容不僅使勞工有工作之機會，更由於勞動契約之社會化，勞工經由勞務之提供，並得以維持、發展其職業能力，建立群體生活、社會評價，實踐工作價值及保持其人格尊嚴，易言之，勞務不應只保留於經濟層面之評價，其更應擴及於勞工人格權益之保護，故勞務提供亦屬工作權之重要內容，基此意義，勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益，且雇主無優越而值得保護之利益（如停業、雙方信賴基礎喪失等）時，即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議，第5頁以下。學說見解，請參廖福特著，法院應否及如何適用公民與政治權利公約，台灣法學雜誌第163期，2010年11月1日、陳清秀著，兩公約實踐與賦稅人權保障，2011年2月法令月刊。

註二：公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。

註三：【新聞疑義659】「票票不等值」應改革，但「增加席次」則免！(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,784,&job_id=181258&article_category_id=1169&article_id=104028)。

註四:【新聞疑義1374】贊同林義雄所說，府院所認不認同http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=205155&article_category_id=2235&article_id=121786。

註五: 【新聞疑義1375】核四封存，何必修公投? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,784,&job_id=205263&article_category_id=1169&article_id=121869。

作者簡介
楊春吉(故鄉)
古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄（http://gs803501.pixnet.net/blog）版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、免費義務法律顧問、法律演講（請洽0916077009楊講師）。

開課資訊（歡迎報名）：
1.內湖社區大學（內湖社大http://www.nhcc.org.tw/index.html）
(1)學法律買好房(新聞法律分析) 102.09.07開課（星期六上午）。
(2)一屋一桶金(新聞法律分析) 103.03.08開課（星期六上午）。
2.自辦
(1)看屋趴趴GO週日班 第一期 (103.01.05開課) 。
(2)看屋趴趴GO週日班 第二期 (103.03.16開課) 。
3.104講師中心（http://www.104learn.com.tw/cfdocs/edu/104coach/speaker_search.cfm）－採購very易、新聞時事之法律分析（民事與房地產篇）、新聞時事法律分析(我的人權)、政府採購之法律原則、新聞時事之法律分析（契約法）、新聞時事之法律分析（行政法）等課程。
4.台灣教育網（http://www.twlearning.net/asp/Teacher/Teacher.asp?Item=4）－契約法、政府採購及行政法等。
5.採購專業人員師資資料庫受推薦講師（新北市政府推薦，受課內容為進階課程之財物及勞務採購實務研討）。

作品：
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
2.故鄉的法律見解(租賃.旅遊.政府採購篇) ：95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
3.老公的情書:與老婆綺萱合著，95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
4.台灣法律網電子書：勞工權益案例實務 (一)（二) (與劉孟錦律師合編著，96年6月)。
5.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（一）（二）（三）(與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
6.台灣法律網電子書：房地產案例實務（一）(二) (與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
7.台灣法律網電子書：房地產案例實務（三）（四）(與劉孟錦律師合編著，96年12月）。
8.台灣法律網電子書：房地產案例實務(五) （六）（七）（八） (與劉孟錦律師合編著，97年5月）。
9.輕鬆搞定公寓大廈（與劉孟錦律師合著，97年1月書泉）。
10.勞資糾紛解決有門道(與劉孟錦律師合著，97年7月永然)。
11.台灣法律網電子書：不動產法拍案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著，98年4月）。
12.台灣法律網電子書：政府採購裁判選輯暨簡評(一) (與劉孟錦律師合編著，98年7月）。
13.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（四）（五）（六）(與劉孟錦律師合編著，98年8月）。
14.台灣法律網電子書：寵物法律案例實務(與劉孟錦律師合編著，98年8月）。
15.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（七）（八）（九）(與劉孟錦律師合編著，99年3月）。
16.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十)、（十一）、（十二）(與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
17.台灣法律網電子書：房地產案例實務(九) (與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
18.台灣法律網電子書：刑事法案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
19.台灣法律網電子書：買預售屋very易(一) (與胡綺萱合編著，100年2月) 。
20.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十三)、（十四）(與劉孟錦律師合編著，100年7月) 。
21.輕鬆搞定公寓大廈2（與劉孟錦律師合著，100年12月書泉）。
22.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十五)、（十六）(與劉孟錦律師合編著，100年12月) 。
23.台灣法律網電子書：政府採購裁判選輯暨簡評(二) (與劉孟錦律師合編著，100年12月）。
24.【新聞疑義】、【土地制度簡介】、【事物手扎】、【行政法律問題】、【保證法律問題】、【兒童及少年福利法律問題】、【刑事法律問題】等系列文章。