花園城市版社會住宅,反轉社會排除的社區規劃

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臺灣花園城市發展協會特稿(簡宏哲、范道莊、吳東明)

伊甸社會福利基金會率先在台南市大林國宅推出獨棟的「社會住宅」,由國內非營利組織(Non-Profit Organization ,NPO)所成立是全台首例,專供中重度身障、中低收、行動不便的獨居長者、高風險家庭等弱勢族群居住,;另一邊在台北市少數可供低收入戶長租的安康住宅,實質保障經濟弱勢的居住權益,但無論是有名氣社福機構所推動的社會住宅,或是大批弱勢家庭聚集的社會住宅,都同樣飽受社會大眾不理解的標籤化、污名化。

社福機構推動社會住宅方案,其服務對象是集中在經濟弱勢人口與特殊境遇家庭,如《住宅法》所列之資格限定者,連帶提供住宅與機構的服務方案,有可能受到社會住宅所在地周遭居民的反感、排斥。正如內政部長李鴻源表示,內政部營建署所規劃的一系列社會住宅方案,其推動的阻力重重,最主要的原因是民眾不想跟社會住宅當鄰居,產生「鄰避效應」的困擾。李鴻源為了減緩社會住宅的鄰避效應,面對雙北市所推動的社會住宅,提出以活化閒置空間,透過建築師協助規劃之辦法,期望能透過住宅規劃,強化硬體設備與整體外觀的美外,營造良好的生活環境,提高社會住宅對所在社區產生的附加價值,避免社會住宅再度成為影響房價市場的輿論效應。

許多專家學者與社福團體呼籲政府,應當效法荷蘭、日本、韓國等地的住宅政策經驗,提高居民參與公共規劃相關建設的比例,以創造出弱勢人口的居住環境,得以並存在不同階層社會的都市空間,打破貧民窟的「髒」、「亂」、「貧」、「病」的福利消耗者的集中營。雖然國外有許多得以借鏡的政策案例,但就社會住宅的社區規劃而言,我國就有值得參考與創新之處,比如當年稱頌至今的花園城市—省政府中興新村。不過,中興新村已經耳熟能詳,卻少有人知中興新村的前身—光復新村,位於臺中市霧峰區坑口里所在地,鄰近921地震教育園區旁的國有眷舍,這裡是很多遊客匆忙一撇,卻少有注意留賞的綠寶石生活社區。

先有「光復」後有「中興」,兩個新村是運用英國規劃師霍華德(Ebenezer Howard)於1898年發表之花園城市(Garden City)理念,做為省府新市鎮的發展特色。當時的中興新村堪稱為大規模「造城」,而中興新村的成功則奠基在實驗基地—光復新村的「造鎮」基礎。一脈相連的省府新市政規劃,主要特色有中低密度的鄰里單元,永久性綠帶概念、曩底路系統,透過行政辦公與生活機能合一的花園社區,搭配全臺首套的雨水、污水分流下水道系統,號稱臺灣建設發展媲美西方同步的優質新市鎮,成為我國劃時代的都市計畫與社區規劃的典範。
 

光復新村由臺大城鄉所教授劉可強之父—時任建設廳副廳長劉永楙,所帶領的專業團隊赴英國考察,回國後便以當時先進的「花園城市」概念設計光復新村,其規劃建造內容,包含:水電管線、市場、道路系統、國民中小學、倉庫、廳舍、房屋配置等,擁有完善的生活機能與公共設施,中興新村的地下水道設置的成功,便是光復新村模式成功的大規模發展,所以光復新村擁有臺灣首座雨水、汙水分流的下水道系統,是臺灣都市建築與市鎮規劃的里程碑。

光復新村所代表的歷史背景,雖然是因為國民政府轉進來臺,避免國際情勢不穩所引發的戰爭可能,所推動的「省府疏遷」計畫而產生,雖然是安置大量從北部至中部辦公的省府官員(初期以衛生處、教育廳員工為主),更是本省人與外省人族群融合的生活場域。但就住宅設計與社區規劃的理想性,創造工作與生活兼具生活社區,可說是第一代國有住宅的先鋒。但是,省府新市鎮的規劃概念並沒有被後來的國宅政策,或眷村改建的住宅所沿用,因應資本市場與房地獲利的需要,強調人口集中、規格統一、高大多戶的樓廈隨之而起,或者是外觀一致沒有變化、硬體設備缺乏使用者需求的國宅,伴隨著偷工減料、銷售不佳等問題層出不窮。行之有年的國宅政策,並沒有解決多數經濟弱勢的居住需求,反而產生更多閒置空間及浪費國家資源的批評。

因此,參照臺灣版的花園城市理念,社會住宅政策必須在既有的省府建設經驗,從「為人民規劃」的歷史角色,轉變為「與社區居民(使用者)共同來規劃」,最後達致「由住宅使用者來規劃」,使政府完全主導的角色,漸進過渡到以使用者為主體的規劃角色,政府應當學習從強力推動者,退居為行政資源與法律支援的協力者。從「由上而下」至「由下而上」的規劃轉變,如同政府在力推農村再生的精神一樣,政府結合民間團體、社區組織與專家學者,共同參與式的社區營造,才是共創公私協力夥伴關係的最好策略。

現今的社會住宅政策,應當跳脫以雙北市為實施推動範圍,應當擴大至五都,甚至是未來的六都,在縣市合併的都會區邊緣,適當的擇定國有地位置,納入城鄉差異考量,以小規模(1至3公頃)、小而美(低密度)、協力參與(居民與設計者)的規劃策略,專案推動實驗性社會住宅。在都會區內推動的社會住宅,必須納入鄰里大會、公聽會等政策推動說明,合理兼顧地方民意的公平性與照顧弱勢的正義性,在政府部門的漸進支持下,邀請建築師、都計師、土木工程師、地景規劃師、土地開發業者、不動產經紀人、民意代表、地方文史工作者、社會工作者,一同參與社會住宅的規劃設計。

而社區規劃也是協助不同族群適應多元文化社會環境的策略工具,我國已經面臨新住民與都市原住民人口日增情況下,提供不同族群(單一性、混合性)社會住宅的先期規劃,就要納增地方歷史文化與生態特性,考量社會住宅使用者人口群與地方居民的互動關係(比如原住民與漢人的生活慣習、社會文化之不同), 政府應當避免一意孤行,瞭解社會住宅之規劃,係為使用者(服務對象)而規劃,並非是為了單純實現政府政策績效或意識形態而規劃,重蹈行之有年國宅政策失敗的窘境。

所以,社會住宅要避免污名化或反轉弱勢族群被標籤化的問題,首要處理地方文化與居住使用者的社會差異,落實社會住宅成為地方空間、權力矛盾、族群衝突的活化媒介,必要發揮社會住宅在外觀上、環境上、實踐空間創意。這也是本會提出社會住宅規劃,應效法光復新村、中興新村建造理念的臺灣經驗的訴求。未來的社會住宅將是我國新興社區的政策產物,多數經濟弱勢所組成的福利人口,亦是名副其實的福利化社區,但要建構完整生活機能的福利化社區,除政府福利資源的支持下,社會住宅規劃之初,就要融入社區營造精神。回歸以人為本,強調人性化,為社會住宅居民及在地社區居民,規劃彼此共享的公共空間,強化社區共同生活的互動設施,使社會住宅社區與所在社區之居民,得以產生互信互助的社會關係,這才是美其名的「社會化」之社會住宅。

現今實際推動的社會住宅版本,以臺大城鄉所輔導的溪洲部落及OURs協助的三鶯部落,都是政府提供國有土地,納入專家學者、民間資源與社區居民的規劃方式,以參與式設計整合資源的原住民社會住宅模式,或許有機會成為我國公私協力模式的社會住宅推動經驗。也期望政府擴大推動社會住宅的落實,從點至線到面的持續發展,配合良好的都市規劃,兼顧特殊族群文化(如原住民)保存,及營造優良品質的綠色生活社區,讓經濟弱勢者得以用最合理的付出,獲得最完善的生活照顧與居住品質,也連帶深化多元文化社會的民主包容度,與社會住宅周邊經濟效益的附加價值。

 

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紫承

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