杜哈氣候會議：探索杜哈「中國角」 談判策略靜悄悄

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圖／中國發改委副主任解振華 (林亞緒攝)
文／林亞緒 (台灣大學政治所國關組)

      2011年在德班會議，中國氣候變遷最高代表解振華疾聲斥責西方國家「有什麼資格要求我們」，一語贏得開發中國家掌聲，並且在最後一刻同意歐盟所提出的延長議定書方案，拯救談判免於僵局。中國這股氣勢，沒有延續至今年的杜哈會議，無論是「場外」邁入第三年的「中國角」(China Corner)周邊活動或是「場內」談判，中國至今都「靜悄悄」小心應戰打保守牌，步步為營。

躍升為排放大國

      實際上，中國低調姿態並不令人意外。根據荷蘭環境評估機構（PBL）及國際能源總署（IAEA）報告指出，2006年中國燃燒化石燃料排放的二氧化碳總量達到60.3億噸，比歐盟總體高出1/3，佔全球排放比例20.8%，正式成為碳排放總量世界第一大國。2011年中國碳人均及排放總量皆成長9%，居世界之首。經濟成長帶動的能源消耗趨勢已無可抵擋，逼著中國必須回應由「受害者」變成「超級加害者」的形勢。    

      這項客觀現實轉變使得中國氣候政策產生顯著變化。除了開展國內各式各樣「應對氣候變遷」法律框架與專責協調機構（如：國家發展和改革委員會設立「應對氣候變化司」）、相當程度忍讓環境非政府組織的倡議活動之外，談判場上更是小心翼翼地維繫與南方國家微妙關係，在G77集團與BASIC基礎四國間取得平衡，惟恐自己人窩裡反，群起制「中」。簡言之，國際氣候談判風向球逐漸把「責任」帽子往中國頭上吹，中國政府發言、策略因而動見觀瞻。

責任帽子何處去

      為了緩解「中國責任論」，中國政府近年開始在每次氣候會議開幕前夕發佈減碳成果報告白皮書《中國應對氣候變化的政策與行動》，並且學習歐盟、美國等大國在場館設置周邊會議「中國角」，舉辦多場座談，進行政策宣傳，展現誠意回應「責任帽子」。

        11月21日 聯合國氣候變遷第十八次締約國會議（簡稱 COP18）前夕， 中國政府發佈 2012 年白皮書，表示中國需要將氣候危機轉換為產業升級與經濟結構調整之契機，強調「低碳經濟」是中國回應國際責任不可避免之道路。這項論述顯示中國政府已不能再以「發展權」為擋箭牌，但主張低碳經濟和氣候融資，表達了中國絕不可能犧牲經濟成長的信念。減量方面，政府論述基調不變，以「公平但有區別責任」（CBRD）和「減少碳密度」（Carbon Intensity）為原則寫入「十二五計畫」，設定在2020年前以2005年基準減少碳密度40-45%，其中「十二五計畫」期間的三項目標為：1. 減少16%單位GDP能源使用、減少17%單位GDP碳排放。2. 提高非化石能源消耗量至11.4%。3. 提高21.66%森林覆蓋率。

        北京清華大學教授何建坤認為中國「尚未抵達排放高峰」（emission peak），從歷史責任和公平原則來看，第二承諾期（CP2）的「量化減量承諾」（QELROs）應該在美國以身作則、氣候基金充裕的前提下進行。上述寬鬆目標即便比過去進步，但醉翁之意不在「減量」，爭取氣候融資及調適基金等財源才是當務之急。

杜哈回合中國在哪裡
  
        COP18 於11月26日開幕。各界關切中國對「第二承諾期」、「長期合作行動小組存續」、「德班行動平台深化」及「綠色氣候基金」等論述。諸多媒體預測，中國將會堅持「共同但有區別責任」論述，「繼續」站穩開發中國家立場。

        第一週會議「G77+中國」在「京都議定書工作小組」（AWG-KP） 表達四項聯合立場：1. 希望第二承諾期應在2013年一月起算，批准公約修正案及第二承諾期間應無縫接軌。2. 要求附件一國家提出有企圖心的量化減量目標。3. 只有提出具體減量承諾的附件一國家才能繼續參與議定書的彈性機制。4. 支持碳配額（AAU）移轉。此外，中國也代表「基礎四國」（BRICS）發言，認為德班平台（ADP）不應解讀為另起草一個新公約，必須遵守「公平但有區別責任」及能力公平原則，不能把已開發國家責任轉移至開發中國家。中國多數立場與過往發言及行前綠皮書雷同，了無新意。資金方面可能是中國說話最大聲的部份了，他們認為已開發國家應該在2015年前聯合集資600億美元輔助開發中國家，而2013-2020年間西方國家應出資300億與1000億美金作為快速啟動資金（fast-start fund）及長期調適基金。

      12月3日早上九點，中國國家發改委副主任暨代表團團長解振華於「中國角」演講，為第二週揭開序幕。大批外媒和民間團體湧入中國館，關注中國官方立場，把會議廳擠得水瀉不通。解振華提到四項聲明：1. 希望杜哈會議中國家能落實峇里島路線圖，否則將會失去國家間互信。2. 在公約原則下中國願意談任何問題。3. 堅持資金機制要明確，否則開發中國家減緩與調適政策無從做起。4. 透過南南合作幫助比中國更脆弱的國家。儘管中國誠意十足，但公開演講、周邊會議內容隻字自未提任何突破性立場，只有不斷敦促已開發國家承諾出資。
    
       時間一點一滴流逝，離會議結束倒數第三天，至今中國仍然「靜悄悄」。第三世界聯盟（TWN）表示開發中國家對於多數關鍵議題進度緩慢表達憤怒，其中菲律賓代表批評「今年大會採行「無紙化」（paperless）政策，不等於談判無結果（paperless does not mean no text）」一語獲得掌聲。許多觀察家認為去年通過德班行動平台彷彿讓各國鬆一口氣，杜哈談判欠缺迫切性，西方國家噤若寒蟬， 反而給中國緩步空間。「噓！」似乎是中國今年最佳的策略。

【延伸閱讀】
《解振華：氣候談判各國都應做好妥善準備》楊富強 7-Dec-12 新浪新聞網