書評:臺灣民主轉型的經驗與啟示

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書評:臺灣民主轉型的經驗與啟示

臺灣:沒有終點的民主轉型

◎張鐵志

在全世界第三波民主化的經驗中,臺灣的民主轉型過程具有不少獨特之處:一、雖然反對力量是推動民主轉型的主要動力,但轉型的節奏和議程主要是由威權時期的執政黨主導,且國民黨也是極少數在民主化後第一次選舉依然勝選的執政黨。二、轉型過程相對和平,沒有大規模流血事件。三、轉型過程是"分期付款式"(日本學者若林正丈的用語),亦即並非一次性的政治革命,而是漸進的、多階段式的轉型。這對於臺灣的新民主體制都有深遠的影響。

作為臺灣人,除了想知道臺灣民主從何而來,更關心現在的民主實踐出了什麼問題,可以如何改革;而對許多大陸人來說,則可得到具體的啟示,尋找改革之路。

在當前的大陸出版市場,雖然不乏純學術的臺灣研究著作或記者的政治觀察,但往往不是帶有意識形態的偏差,就是有隔靴搔癢之感。這本《臺灣民主轉型的經驗與啟示》雖然是學術會議論文集,但無疑是目前在大陸出版市場中關於臺灣民主轉型最重要的著作,因為其彙集臺灣最重要的幾位政治、社會與經濟學者,大部分專文都是客觀而深入的分析,而且內容保留了一些在大陸媒體不易出現的辭彙,殊為難得。

我們可以從這本書得到什麼啟示?這本試圖探討臺灣民主化不同面向的著作,又遺漏了哪些重要問題? 

党國資本主義與政商關係

戰後國民黨的威權體制比起一般威權體制,具有對社會更強大的穿透力與控制,對意識形態的控制也更緊密,因此有學者稱國民黨是一個"准列寧式政黨"。但另一方面,國民黨來台之後舉行地方縣市選舉,一方面作為"自由中國"的門面,另方面也藉此籠絡原來地方上的臺灣菁英。

一個有趣的問題是,國民黨統治下的臺灣也創造了高度的經濟成長,那麼威權統治與經濟發展之間是什麼關係?經濟學者瞿宛文沿用政治經濟學中"發展性國家"(developm entalstate)的理論,強調國民黨政府具有強烈追求經濟發展的意志,以及一個有能力規劃並推動發展且以發展為使命的經濟官僚體系。

她駁斥其他經濟學者指稱國民黨的政治經濟體制是"党國資本主義",而認為戰後公營資本的擴張其實相當節制,且對民營企業給予相當大的空間並予以扶植,所以在1950年代民營企業的產值就超過公有事業。

然而,這是一個相當"去政治化"的圖像。戰後的臺灣確實讓民營企業有發展機會,但事實上,國民黨控制的少數公營事業其實佔據了"產業制高地",正如書中另一位學者王振寰指出,"國民黨黨國體制不僅支配了石油、鋼鐵、制鋁等基礎工業,並且牢牢掌控金融體系。此外,公營企業大多佔據了產業的制高點,除基本的水、電、瓦斯、鐵路與電信外,還包含了煉油、石化、鋼鐵與其他基本金屬、造船、重機、交通工具與肥料等。連同大陸撤遷來台的銀行,國民黨政府掌握了治理經濟所需的金融資源。"

而政府單位"轉投資的事業和財團法人與公營事業高層經理人結盟,承攬公營事業工程,再將工程轉發包給由黨資本與党官僚、向党輸誠的私人資本,以及軍隊、退輔、特務相關機構承包"。其政治結果就是私人資本是必須服從於政治權力,不能挑戰政府。

全力維持政治權力是國民黨統治始終如一的邏輯;當然,世界上所有政黨都是。

這個政治經濟體制在1980年代受到了衝擊,包括政治民主化與經濟自由化的兩大轉型力量。經濟自由化的動力主要是1980年代中期來自美國保護主義的壓力,迫使臺灣政府進行貿易與匯率改革;在島內則是民營資本逐漸壯大之後開始要求內部市場開放、打破黨國體制的壟斷———當然,這些資本家敢於擴大聲音,是因為先出現了政治改革的呼聲。

這個經濟自由化的壓力在1990年代開始逐步落實,政府開始了"新自由主義"的改革,包括推動公營事業私有化,和開放既有的壟斷市場(如電信、電力、金融、航空等產業),而大大衝擊了原來經濟發展策略和經濟官僚的思維。

此外,一群自由派經濟學者也于1990年代初出版"解構党國資本主義",批評國民黨的党國資本主義不僅扭曲市場運作,也破壞了民主競爭的公平原則,這個論述深為反對論述所用。但瞿宛文指出這派"本土論述"認為"這個具壟斷性的'黨國資本共生體'......不僅對經濟發展無功,更阻礙了民營資本的發展;因而政治上的獨裁專政,與經濟上壟斷特權相連接"。她認為,"本土論述"因為反對國民黨專政,所以反對黨國資本主義,並進一步否定國民黨政府在經濟發展中的關鍵角色,最後走向支持新自由主義。

這個分析有很大問題。首先,本土論述/民進黨的意識形態是否是新自由主義是很值得商榷的。他們固然因為一方面反對黨國資本主義作為執政黨政治權力的物質基礎,因而主張企業私有化,但是另一方面他們也提出許多社會福利政策如老農津貼。更精確地說,他們的社會經濟政策是不論左右,而是只要能對抗國民黨的政策就拿來用。

更關鍵的是,在1990年代國民黨政府一手推動新自由主義,另一手將新釋放出的資源從國家轉到黨的手中。理論上,當經濟逐漸自由化,國家控制的資源日漸減少、私人資本日漸壯大時,"党國資本主義"應該會逐漸瓦解。但在臺灣,國民黨不但日益壯大黨營事業的各種投資(他們在1993年正式成立"黨營事業管理委員會"),更積極競逐政府新開放的各種新計畫和新資產,而在經濟轉型的過程中成為最大贏家:2000年3月大選前,黨營事業集團資產總額達到4310億,是1999年臺灣企業集團的第8名。尤其,因為黨營事業有執政優勢,私人資本家有強大誘因與執政黨的事業策略結盟,因此國民黨更可藉此建立一個新政商聯盟。這是臺灣政經轉型的最大吊詭。

王振寰則指出,在這個過程中,臺灣的政商關係在1980年代後逐漸從過去的威權侍從關係,走向"大小夥伴關係",亦即國民黨與資本家之間更緊密了,但國民黨仍居支配的地位,其主要原因就在於國民黨擁有龐大的黨營事業,不依賴財團的政治捐獻,因此仍可維持相當程度的自主性。

2000年之後的陳水扁時代又是如何呢?我在多年前也分析過民進黨時期和國民黨時期金權政治的不同主要在於國民黨與資本家的交換關係是以整個黨來進行,是一種制度化的侍從主義;民進党的金權政治則是高度個人化的,尤其是集中在總統與其夫人;這不只是因為第一家庭的貪婪,也是因為民進黨沒有發展出一套收受獻金和黨內政治分配的更有效體系,使得政治獻金高度集中在作為總統的阿扁身上。王振寰也以類似觀點強調民進黨執政後與企業界的互動比較接近"非制度性個別籠絡"的類型。

公民社會的轉型

民主化的一個重要面向是民間社會/公民社會的角色。社會學者張茂桂分析臺灣"社會力"的崛起、轉型以及與政治領域的互動,並細緻地討論了在1980年代社會運動風潮的兩階段:第一個階段稱之為"自力救濟"(約從1970年後期到1988年間),其次是社會運動風潮的階段(約從1985年開始)。後者主要是因為政治自由化的局勢逐漸形成,造成社會議題的"公共化"、進而"政黨政治化",因此促使社會運動爭相出現。他特別指出臺灣學者在使用civil society時,依不同年代使用三種不同的翻譯方式,分別是"民間社會"、"市民社會"與"公民社會",而這也意涵著在不同時期有不同的規範性意義。

在1980年代,civil society先被翻譯為"民間社會",作為"社會力"浮現的想像。這主要是以"官V S民"的二元對立,來說明臺灣1980年代的草根自主性抗爭和威權統治者處於二元對立、民間自主反抗的社會情勢與政治條件。到了1990年代,進入"社會運動制度化"、"社區"興起的時代,civil society被翻譯成為"市民社會",其主要使用者是知識界、社區運動鼓吹者的理論用語,其特別反映1990年代中期之後,公共知識份子對於推動"社區總體營造",建立"社區大學"的興趣。2000年之後,第一次政黨輪替,過去的"民間社會"的抗爭者現在反成為在朝者,而國民黨主政時期試圖建構的"社區營造"計畫,已經被行政體制化所吸納。此一階段civil society常被翻譯為"公民社會",是公民有正常的公共關懷,特別是不應該被黨派意識形態所限制,更不應該被族群身份所限制。

然後,臺灣公民社會真的成熟了嗎?我曾經為文指出,臺灣公民社會仍有許多問題,其中之一是媒體作為一個公共領域十分蒼白貧乏,無能對政治人物和公共政策有足夠監督和多元的辯論;這又進一步使得臺灣人民的公民參與不夠:人們選出了政客,把權力交給他們,然後成為看戲者。

在本書中,另一位長期研究公民社會的學者李丁贊更嚴厲地批評說:"嚴格來說,臺灣並沒有公民,更沒有公民社會。我們的公民分別被藍綠政客綁架,被吸納進入政治社會,變成政治社會的'人頭'。"同時,"大部分的社團仍然陷入'治理化'與'企業化'的邏輯之中,嚴重受到了政治與經濟邏輯的侵蝕與殖民,民主的社會關係仍然遲遲不能建立。"

這正是臺灣民主當前的主要困境。民主轉型是一個政治、經濟與社會解放的過程。四十年的轉型過程,臺灣已經建立了基本的民主體制,人民也已獲得充分的公民權利。人們也知道,"總統"腐敗了就讓他入獄,執政黨做不好就讓他下臺。

但是民主不只是選舉,還需要公民的積極參與,才能夠去解決臺灣民主現實的許多問題:立法品質的低落、金權政治的橫行,地方政治的腐敗,貧富不均的惡化。王紹光在本書中批判了自由民主和選舉民主的結構性問題(如金錢的影響),這些批評是對的,但他想要揚棄自由民主而另找出路的解藥是錯的:因為自由主義和選舉競爭都是民主的必要,只是需要更多制度性規範來防止金錢的介入,並且讓弱勢群體有更多發聲空間,並降低公民參與的門檻。

民主轉型當然沒有終點的。我們或許永遠都達不到彼岸的烏托邦,但起碼民主制度就意味著體制的開放性,讓人們可以不斷改革,不斷前進。這也是我們對臺灣的信心。

□張鐵志(政治與文化評論人,臺灣。作者將於今年出版關於臺灣民主化的專書)

細讀

民主轉型何以出現

研究臺灣民主化的主要問題,當然是民主轉型的動力從何而來?可惜的是,本書的諸多文章卻剛好都沒有處理這個關鍵問題。

政治學者朱雲漢的文章確實提到促使國民黨改革的歷史條件。臺灣的政治轉型是從1970年代初開始,由於外交形勢的逆轉,國民黨政府以全中國代表自居的"法統"面臨困境,國際承認的日益流失使得國民黨不得不轉而尋求本土社會的支援,作為其政權的正當性支柱。另一方面,"以戰後新生代以及中產階級為背景的新世代反對運動在70年代中期開始萌芽與凝聚,並對威權體制提出強烈的挑戰,同時各種自主性的社會力量開始湧現,國民黨威權體制對於社會的控制日益感到力不從心"。

朱雲漢特別指出,有兩個關鍵性的歷史條件對於蔣經國所領導的國民黨起了積極引導作用,促使蔣經國在1980年代中期主動推動"解除戒嚴"、開放黨禁和報禁等一系列的政治自由化措施。第一,國民黨的威權政治體制在意識形態上並不直接否定多黨競爭,也並不挑戰民主"憲政"的基本原則,而只是以國家處於特殊情況作為維持威權體制的理由。

第二是國民黨面對潛在的省籍矛盾與快速經社變遷所持續進行的組織調適。國民黨的組織在政治體制改革前夕曾經經歷過三重重要的轉化。第一是吸納經濟社會結構快速變遷過程中新興的社會力量;第二是培育臺灣本土社會的政治菁英;第三是透過地方派系來維持黨對基層選舉的主導力量。

國民黨為何推動改革當然是關鍵問題,但是要理解臺灣的民主化,也必須分析反對運動的社會基礎,以及反對運動和執政者之間的博弈,尤其後者更牽涉到許多爭論蔣經國的角色:他是主動推動還是不得不然?

反對運動的社會基礎則涉及本土化的問題,而許多人都同意臺灣民主化的動力很大一部分就是來自"本土化"的要求;所謂本土化包括處理三個層次的問題:"中華民國體制"、國家認同、省籍權力分配的不平等。反對運動在1980年代最主要的訴求"國會改選"基本上就是可以一次解決這三個問題。本土化在1990年代更成為主導的時代精神,並造成嚴重的政治鬥爭(如李登輝的主流派和非主流派之間),以及族群政治,甚至一直影響到現在的政治分歧,但本書並沒有專章討論此問題,是一大遺憾。

http://nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2012-04/10/content_42737396.htm 

 


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