多元政治角力 德國氣候行動法難產?

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雖然《氣候行動法》遭受政府體制內許多阻礙與質疑,但體制外法案的聲援者非常可觀。近期,德國學生持續在50個城市,參與週五護未來的全球罷課串聯行動,敦促德國政府完善法案。

 
文/倪茂庭 (台灣大學風險社會與政策研究中心 助理研究員)
上一篇談到德國即將創立《氣候行動法》,以聯邦法的地位保障氣候變遷行動。但是整體立法過程看起來並不是這麼順利,德國聯合政府內部的矛盾,以及碳定價制度的辯論等,都牽動著這部法案的生死及權利義務分配,這一篇就讓筆者為大家分析這些政治角力。
 

反對聲浪崛起 各部會延宕討論
 
  首先,基民/基社聯盟黨團(CDU/CSU)是目前主要反對勢力,他們除了反對環境部長Svenja Schulze(社民黨/SPD)力倡落實各部會減量責任及提高環境部主導地位之外,也反對碳定價制度的施行。但值得一提的是,基民黨(CDU)黨魁Annegret Kramp-Karrenbauer(下屆德國總理的可能人選),表示德國履行減量承諾的路徑,必須強化各部會減量行動、責任,或選擇碳定價,還敦促2019年底完成協商,與黨內立場大相逕庭。
  其次,德國政府為使低碳轉型政策具備社會正當性,2018年2月聯合政府協議成立利害關係人獨立委員會,討論各部門達成氣候目標的具體行動,相關決議雖不具法律拘束力,但實際上影響著《氣候行動法》的立法進度。目前,僅廢煤委員會於完成決議內容,至於運輸委員會目前僅有內部工作報告,而建築委員會則已經暫緩組織,往後恐不把利害關係人拉進來討論。
 
圖4:德國廢煤、運輸、建築委員會進展
資料來源:本文研究整理
 
力挺《氣候行動法》 學生罷課上街
 
  雖然《氣候行動法》遭受政府體制內許多阻礙與質疑,但體制外法案的聲援者非常可觀。近期,德國學生持續在50個城市,參與週五護未來的全球罷課串聯行動,敦促德國政府完善法案。他們以巴黎協定下1.5°C為目標,提出以下訴求
(1)2035年達成淨零排放;
(2)2019年減少25%燃煤發電、2030年燃煤發電全面除役;
(3)2035年100%再生能源;
(4)全面施行碳稅,起徵稅率為每噸180歐元。
 
  值得注意的是,德國學生的訴求中也包含長久以來不見減碳成效的運輸部門。目前,德國運輸部門能效提升所貢獻的減排量,無法抵銷運具需求擴大而增加的排放量。然而,運輸部(BMVI)部長Andreas Scheuer(隸屬CSU黨派)不僅表示反對學生罷課,也批評運輸委員會的內部工作報告建議。
 
  整體而言,德國《氣候行動法》立法進度上,德國聯邦政府於2019年正式宣布組成「氣候內閣」,由環境部長擔任主席,堅決希望如期於2019年制定施行法案。但因本法涵蓋了2030年各部會具體的行動措施,這些必須參酌廢煤、運輸與建築委員會等決議,故進度可能延宕至2020年後。
 
台灣氣候法制的未來 向西方取經
 
  德國《氣候行動法》的制定,無庸置疑是國際氣候變遷法制的一大進展。而與英國《氣候變遷法》相較,有一些不得不提的特色:(1)較重視各部門別實際落實減量行動的遵行機制、(2)法制的過程較重視社會正當性的要求、(3)強調公部門體系的特別責任,如2030達成氣候中和以及責任投資等。

 

表3:德國與英國氣候法制的比較



 
英國─氣候變遷法
德國─氣候行動法(草案)
2050減量目標
(1990標準年)
80%
95%
部門減量行動
EU-ETS部門
共同依據歐盟排放交易指令
(EU-ETS Directive 2003/87/EC)的規範。
EU-ETS部門之外
僅確保各部門目標與行動,符合巴黎協定的要求。但並未有具體的強制履行規範
財務預算扣減,作為落實各部門減量責任的遵行機制。但此部分草案最引起爭議。
獨立諮詢委員會
兩國法制上皆成立獨立的氣候變遷諮詢委員會,職權內容也無所差異,負責檢視目前措施與其預計的氣候行動效果、提出年度總報告等。
調適策略規劃
由氣候變遷委員會下成立調適小組。
未見於目前草案內容中。
社會正當性、
兼容性
碳預算與各減量措施等決議,主要透過氣候變遷委員會─專家導向式的運作。至於公民參與則是英國氣候變遷法較未重視的部分。
獨立委員會的成立、與2050氣候行動計劃的公民參與過程,都較為重視社會正當性與兼容性的精神。
公部門特別責任
無有類似規範。但英國的長期減量策略─2018年「乾淨成長策略」(Clean Growth Strategy)中,提到應建構2020年公部門的自願減量目標。
2030氣候中和目標、責任投資等。

資料來源:本文自行研究整理

 
回過頭來看看台灣,2015年通過施行的《溫室氣體減量及管理法》,能夠如何從兩國法制經驗中取經,筆者認為有幾個方向:
(1)建立獨立的氣候變遷委員會:目前台灣《溫管法》下僅有「溫室氣體階段管制目標諮詢委員會」,其職權範圍不包含長期減量目標,也不對實際減量行動成效提出建議。對比英德兩國的經驗,台灣應重新思考委員會組織規劃與組織工作。
(2)落實各部門減量行動:《溫管法》規範下,雖設定各部門的階段管制目標,實際的減量行動也明確陳列於《部門別溫室氣體排放管制行動方案》中,但這些尚不如德國《氣候行動法》草案中,透過財務預算的控制,來落實各部門減量行動。未來建議可讓碳定價制度,成為台灣減量目標的守門員。
(3)賦予公部門氣候責任:針對公部門減量目標的規範,英國於2018年「乾淨成長策略」(Clean Growth Strategy)中,提到應建構2020年公部門的自願減量目標。而德國更進一步的檢討公部門投資的氣候責任,將氣候因素納入政府部門的資本投資中,這都展現兩國政府邁向低碳轉型社會的決心,或許是台灣下一步可以思考的重點。
 
【延伸閱讀】

【COP24系列九】美俄結盟親碳國 澳洲噤聲 《巴黎協定》規則談判陷僵持 林大利 2018/12/13

【COP24系列七】氣候變遷績效評比 台灣連三年退步至倒數第五 慘輸中印 鄒敏惠 2018/12/11

德班氣候會議:台灣該從氣候變遷績效指標學到的五堂課 趙家緯 2011/12/08

 

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