公民投票之自律與他律

【新聞疑義1791】公民投票之自律與他律

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:新聞事件，或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入，但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索，仍有賴大家一起努力，以企細辨曲折，供為政者及大眾參考，減少社會成本及公器的浪費)

【新聞】

立法院三讀修正通過公投法，學者認為，因公投門檻大幅降低，可以預見將來公投案將增加，而多數公投案仍將由政黨或利益團體在背後操作，選舉期間變成朝野政治動員的訴求，過去在國會無法通過的法案，也可能「敗部復活」，一旦這種情形變常態，台灣恐走向民粹。

中研院政治學研究所研究員吳重禮指出，世界各國確實少有特別設置類似公投審議委員會的機構，但就政治實務而言，公投不能無限上綱，很多事情無法公投，包括絕對的真理或影響剝奪他人權益的事項，他舉例，例如在台灣無法公投要求某些人遷居到中國大陸。

吳重禮說，公民投票是直接民權的展現，「但公投只能是手段絕不能是終極目的」，公投法修正後，提案門檻雖然降低，成案及通過門檻相對還是不容易，「如果沒有政黨組織動員很難成功」。過去台灣的經驗，政黨常在選舉時發動公投案，將公投作為一種政治動員的訴求，若變成常態，恐走向民粹。

文化大學政治學研究所教授楊泰順表示，公投是為了彌補代議政治的不足，特別是防止國會多數暴力。台灣部分政治人物不斷強調公投是還權於民，但其實一般民眾對於複雜的政治事務，沒有太多吸收能力，因此公投案大多是政黨或利益團體在操控、發動。

楊泰順說，這次修法後，公投門檻大幅放寬，且廢除公投審議委員會，可以預見將來的公投案將大幅提升，過去藍綠政黨或利益團體在立法院推不動的法案，都可能「敗部復活」。他舉例，兩岸關係不佳、台灣經濟也差，「如果國民黨衝一點」，可發動服貿協議公投，應有機會通過。

(聯合報2017年12月13日報導: 公投法門檻大幅下修 學者憂心台灣民粹化)

【疑義】

按公民投票乃補充代議民主之不足(屬權力分立原則中的立法)，而且非憲法修正案之公民投票結果，也不宜違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則。

故公民投票非無限上綱，仍應有下列上限。

一、自律

(一) 主文及理由書得不到認同，連署無法成案

按新版公投法，提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000，雖調降到1/10000(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準，未來只1879人可提案發動公投)，很容易提案；惟連署門檻從5％降到1.5％(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準，也需要28萬1745人連署始能成案)，也非想像地容易。

如果，公民投票案之提案人依公民投票法第9條以下之規定，發起公民投票時，其主文及理由書得不到認同，自無法連署成案。

(二) 無必要浪費社會成本之考量

按非憲法修正案之公民投票結果，如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則，立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果，訂定相關法律條款；該等條款，也會再被宣布違憲，應無必要浪費社會成本，為此公投。

故該公民投票案之提案人，為免社會成本之浪費(除「單獨辦公投 1次要花7億多元https://udn.com/news/story/11311/2872351」外，尚有很多無法量化之社會成本)，自應考量該公民投票案有無必要浪費社會成本。

二、他律

(一) 法律另有禁止公民投票之規定者

法律另有禁止公民投票之規定者，在被宣布違憲失效或被廢止或被修正前，自不能就此發起公民投票。

另外，基於權力分立原則及公民投票法第31條第4款之文義，公民投票法第31條第4款所謂憲法修正案，尚不及大法官會議解釋(註一)。

(二)違憲檢視

按非憲法修正案之公民投票結果，如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則，立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果，訂定相關法律條款；該等條款，也會再被宣布違憲，應無必要浪費社會成本，為此公投。

故在他律部分，人民得基於表意自由，就該公民投票案之主文及理由書，予以違憲檢視，釐清相關疑義，使非憲法修正案之公民投票結果所生法律效果，更加明晰，便於公民決定是否連署或同意或不同意，並減少社會成本之浪費(註二)。

(三)行政行為合法性之檢視

按非憲法修正案之公民投票結果，不涉及立法或修法，但權責機關須為實現該公民投票案內容之必要處置者，則須依行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、第7條：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」及兩公約等相關規定，就該公民投票案之主文及理由書，進行行政行為合法性之檢視，釐清相關疑義，使該公民投票結果所生法律效果，更加明晰，便於公民決定是否連署或同意或不同意，並減少社會成本之浪費。

【註解】

註一:請參【新聞疑義1790】「婚姻定義」公投? https://www.peopo.org/news/354475、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...。

註二：同註一。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...有很多法律及房地產知識，可以參考。