公民投票案得由行政院提出，違憲?

【新聞疑義1789】公民投票案得由行政院提出，違憲?

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:新聞事件，或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入，但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索，仍有賴大家一起努力，以企細辨曲折，供為政者及大眾參考，減少社會成本及公器的浪費)

【新聞】

公投法「雙二分之一」的通過門檻一直被詬病為「鳥籠公投」，新版公投法今天三讀通過，包括提案、連署、通過門檻全面調降。提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000，調降到1/10000；連署門檻則從5％降到1.5％，並且新增電子連署；通過門檻則從選舉人總數1/2降為1/4，且有效同意票超過不同意票。此外，全國性公投可以採不在籍投票，但施行方式另以法律定之。

公投分為3個階段，包括提案、連署和投票通過。過去被詬病的「雙二分之一」制度，意思是出來投公投的人數，需要達到上次正副總統選舉總選舉人數的二分之一，且同意票超過二分之一。以上次正副總統選舉人數來說，至少要有930多萬人投下有效公投票，並且有460多萬人投下同意票，公投才有機會過關。

這次三讀通過的版本，以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準，未來1879人（1/10000）可提案發動公投；提案通過後，需要28萬1745人（1.5％）連署成案；最後，至少有469萬5748人（1/4）投下同意票，且總有效同意票比不同意票多即通過。

這次三讀的內容還包括，全國性公民投票，依憲法規定事項外，其他包括法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決；地方公投部分則可適用地方自治條例或是地方重大政策的複決、創制。預算、租稅、薪俸、人事不得公投。

而過去被稱為「太上皇」，可以否決、認定公投提案的公投審議委員會，則在這次修法中廢除。

至於敏感的「兩岸政治協商」議題，時代力量提出修正動議，兩岸間之政治協商，應由總統經行政院院會之決議，交由中央選舉委員會辦理公民投票，經公民投票通過後，才能進行協商。不過此動議遭到國民黨、民進黨、親民黨否決。黃國昌不滿地說，「2011年總統辯論時，蔡英文不是說任何政治協商都要經過公投法嗎？」

過去公投連署需要透過紙本，常發生郵寄曠日廢時，或字跡不清、表格太小等問題，這次三讀內容新增了電子連署系統認證碼，可以依此來徵求連署。

此外，這次修法內容也新增，行政院得經立法院同意，交由主管機關辦公民投票。行政院向立法院提出公投提案後，立法院應於15日內議決，於休會期間提出者，立法院應於15日內自行集會，30日內議決，不過，若提案被立法院否決，兩年內不得再提。國民黨立委陳學聖發言時對此有疑慮，認為這可以讓行政部門有公投綁大選的機會。

這次修正通過的內容還包括年滿18歲，未受監護宣告者，有公民投票權。

 (自由時報2017年12月12日報導: 公投法三讀過關 打破鳥籠門檻全調降)

立法院院會今三讀通過公民投票法部分條文修正草案，公投年齡從20歲降至18歲；將提案門檻降為萬分之一（約1800多人）、連署門檻1.5%（約28萬人）、通過門檻同意票數多於不同意票數，同意票須超過投票人數1/4，並刪除公投審議委員會，未來公投遇選舉應同日舉行；另新增行政院提案權以及不在籍投票。

這次公投法修正的重點，在於廢除鳥籠公投，在公民投票案提案人人數門檻，從最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五降至「萬分之一」；連署人數應達提案時由最近一次總統、副總統選舉選舉人總數的5%降至「1.5%」；公投通過投票結果刪除「雙二一制」，修正為有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額1/4以上者，即為通過。

三讀條文明定，中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿18歲，未受監護宣告者，有公民投票權；並將全國性公投的主管機關改為中選會，廢除認定公投事項的公投審議委員會。

公民投票適用事項，依憲法規定外，其他適用事項包括法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決；地方性公民投票適用事項含括地方自治條例之複決、地方自治條例立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制或複決，預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提。

民進黨團主張行政院有公投提案權，雖然遭國親反對，但仍依人數優勢表決通過。三讀條文明定，行政院對於立法原則之創制、重大政策之創制或複決，認為有進行公民投票之必要者可提出，經立法院同意交由主管機關辦理公民投票。

針對國民黨建議放入不在籍投票，讓更多國民可參與公投，達到公投的公平性，民進黨也放入修正動議，新增「主管機關辦理全國性公民投票得以不在籍投票為之，其實行方式另以法律定之。」相關辦法將另訂於「公職人員選舉罷免法」，或是制定不在籍投票的專法。

另外，主管機關應建置電子系統，提供提案人的領銜人徵求提案及連署。主管機關公告公投結果起2年內，不得就同一事項重行提出。主管機關應以公費在全國性無線電視頻道提供時段，供正反意見支持代表發表意見或辯論，受指定的電視台不得拒絕，並至少辦5場，應網路直播，錄影、錄音也要公開在主管機關網站。

(聯合報2017年12月12日報導: 公投法三讀 滿18歲可公投、1/4同意就通過)

【疑義】

按筆者在【新聞疑義1761】公投法，後天表決?http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...一文提及:

一、公民投票權，已經為釋字第645號解釋及人權委員會第25號一般性意見所肯認，惟公民投票法此種50％投票門檻等障礙，實無法真正落實人民的公民投票權，爰筆者支持補正公投法

按公民投票權，已經為釋字第645號解釋：「憲法第二條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」依憲法本文之之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第五十三條規定行政院為國家最高行政機關，第六十二條、第六十三條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第三條第二項亦維持行政院對立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之改變。憲法第十七條另規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第一百三十六條復規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。創制、複決權為人民之基本權利，是公民投票案以由人民提出為原則，惟立法院代表人民行使立法權，對國家重要事項有議決之權（憲法第六十二條、第六十三條參照），對國家重要政策之形成或變更亦有參與決策之權（本院釋字第五二○號解釋參照）。公民投票法第十六條第一項規定：「立法院對於第二條第二項第三款之事項，認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。」同法第三十一條第三款規定有關重大政策案經公民投票通過者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表人民行使前述權限之範圍內，且不違反憲法權力分立之基本原則下，就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必要者，得依法交付公民投票，由人民直接決定之，並不違反我國憲政體制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨，尚難逕論公民投票法第十六條第一項之規定侵犯行政權，或導致行政、立法兩權失衡之情形。綜上所述，公民投票法第十六條第一項之規定，於本解釋意旨範圍內，與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時，除應本於主權在民原則妥為規範外，亦當遵循權力分立原則，對於行政院應享有之人事決定權，自不得制定法律，逾越憲法上權力相互制衡之界限，而完全予以剝奪。」、人權委員會第25號一般性意見：「19. 根據(乙)項，選舉必須定期、公平和自由舉行，不脫離確保有效行使投票權的法律框架。有投票權的人必須能自由投任何候選人的票，贊成或反對提交公民投票的任何提案，自由支援或反對政府而不受可能扭曲或限止自由表達投票人意願的任何類型的不當影響或壓力。」（註一）所肯認(註二)。

惟地方性公民投票之公民投票案提案、連署應附具文件、查核程序及公聽會之舉辦，雖得由直轄市、縣(市)以自治條例定之（註三），但公民投票結果，仍應符合公民投票法第30條：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」之規定;公民投票法此種50％投票門檻等障礙，實無法真正落實人民的公民投票權，爰筆者也支持補正公投法。

二、公投門檻降至4成?年齡降到十六歲? 領土變更之複決是否列入全國性公投適用項目?

按就核四，筆者亦係基於「真正落實人民的公民投票權」及「由人民一起決定、一起負責」之由，贊同核四交付公投。

問題是（一）公投之前，人民與人民間，須在「理性討論，尊重多元(基於表意自由及不表意自由)」下，先進行良好之溝通。

（二）訂定核四公投特別條例，比照離島建設條例的博弈公投，排除公投法高門檻，固有其理，問題是老是以特別法立法，是否有架空公民投票法之虞?而且僅排除公投法高門檻，公民投票法原本存在之年齡、題目設計等障礙，依然存在，又如何「真正落實人民的公民投票權」呢?所以，訂定核四公投特別條例，不如修公民投票法(註四)。

至於公投門檻降至4成或3成或其他?雖然核四或服貿或統獨問題，均得認為係公民投票法第2條所稱重大政策，惟核四或服貿或統獨問題，其重大程度，非不得在予以細緻區分，而為合理之差別待遇。

換言之，有關公投門檻之修正，確實不是零和，應依性質不同而為合理之差別待遇，以符平等原則「不等者，不等之」之精義。

至於民投票法原本存在之年齡障礙，也應將年齡降到十六歲或十八歲(註五) ，題目設計等障礙，也應一併思考修正（註六）。

另公投項目是否納入「領土變更之複決」，因涉憲法增修條文規範，在未修憲前，確不宜列入全國性公投適用項目。

三、而今

新版公投法今天三讀通過，(一)包括提案、連署、通過門檻全面調降。提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000，調降到1/10000；連署門檻則從5％降到1.5％，並且新增電子連署；通過門檻則從選舉人總數1/2降為1/4，且有效同意票超過不同意票。

(二) 主管機關辦理全國性公民投票得以不在籍投票為之，其實行方式另以法律定之。

(三) 領土變更之複決，未列入全國性公投適用項目。預算、租稅、薪俸、人事不得公投。

(四)行政院得經立法院同意，交由主管機關辦公民投票。行政院向立法院提出公投提案後，立法院應於15日內議決，於休會期間提出者，立法院應於15日內自行集會，30日內議決，不過，若提案被立法院否決，兩年內不得再提。

(五)年滿18歲，未受監護宣告者，有公民投票權。

(六)將全國性公投的主管機關改為中選會，廢除認定公投事項的公投審議委員會。

其中，「年滿18歲，未受監護宣告者，有公民投票權」、「領土變更之複決，未列入全國性公投適用項目」、「提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000，調降到1/10000；連署門檻則從5％降到1.5％，並且新增電子連署；通過門檻則從選舉人總數1/2降為1/4，且有效同意票超過不同意票」及「廢除認定公投事項的公投審議委員會」，與前揭文之說明，相同或相當，本文自是予以贊同。

惟(A) 各種類型之公投門檻，並未依性質不同而為合理之差別待遇

各種類型之公投門檻，並未依性質不同而為合理之差別待遇，以符平等原則「不等者，不等之」之精義，殊為可惜。

(B) 公民投票案得由行政院提出，雖不宜，但尚未違憲

公民投票案得由行政院提出?或使人不太能接受，但依前揭釋字第645號解釋:「…創制、複決權為人民之基本權利，是公民投票案以由人民提出為原則，惟立法院代表人民行使立法權，對國家重要事項有議決之權（憲法第六十二條、第六十三條參照），對國家重要政策之形成或變更亦有參與決策之權（本院釋字第五二○號解釋參照）。…」之意旨，並未排除「公民投票案由行政院提出」，而且基於「原則從寬，例外從嚴」及「法秩序安家性」之法理，已明定「行政院所提出之公民投票案須經立法院同意；若提案被立法院否決，兩年內不得再提」，並未逾「公民投票係補充代議民主」之範圍，爰本文認為雖不宜，但尚未違憲。

(C) 預算、租稅、薪俸、人事不得公投?

依前揭釋字第645號解釋:「…惟立法者為上開立法時，除應本於主權在民原則妥為規範外，亦當遵循權力分立原則，對於行政院應享有之人事決定權，自不得制定法律，逾越憲法上權力相互制衡之界限，而完全予以剝奪。」之意旨，預算、租稅、薪俸、人事不得公投，乃符權力分立原則，本文予以贊同。

(D) 主管機關辦理全國性公民投票得以不在籍投票為之，其實行方式另以法律定之?

按憲法第17條固規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」，惟憲法第23條也規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。

又已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註七）之公民與政治權利公約第25條固也規定「一　凡屬公民，無分第二條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會： (一) 直接或經由自由選舉之代表參與政事；(二) 在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現；(三) 以一般平等之條件，服本國公職。」。

惟公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條、人權事務委員會第25號一般性意見亦云：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」「11.國家必須採取有效措施，保證有投票權的所有人能行使這項權利。在規定選舉人必須登記的情況下，應該提供便利，不得對這種登記施加任何障礙。如果對登記實行居住規定，規定必須合理，不得以排除無家可歸者行使投票權的方式強行這種要求。刑法應禁止對登記或投票的任何侵權性干涉以及對投票人進行恫嚇或脅迫。應該嚴格執行這些法律。為確保知情社區有效行使第25條規定的權利，必須對投票人進行教育並開展登記運動。12.言論、集會和結社自由也是有效行使投票權的重要條件，必須受到充分保護。應該採取積極措施，克服具體困難，如文盲、語言障礙、貧困和妨礙遷徙自由等障礙，所有這一切均阻礙有投票權的人有效行使他們的權利。應該用少數人的語言發表有關投票的資訊和材料。應該採取具體辦法，如圖片和標記來確保文盲投票人在作出其選擇之前獲得充分的資訊。締約國應該在其報告中說明它們解決本段所述困難的方式。…14.締約國應該在其報告中說明和解釋剝奪公民投票權的法律規定。剝奪這種權利的理由應該客觀合理。如果因某一罪行而被判罪是喪失投票權的依據，喪失投票權的期限應該與所犯罪行和刑期相稱。被剝奪自由但沒有被判罪的人應有權行使投票權。…」。

是人民有選舉之權；國家必須採取有效措施，保證有投票權的所有人能行使這項權利，也應該採取積極措施，克服文盲、語言障礙、貧困和妨礙遷徙自由等障礙，使有投票權的人有效行使他們的權利；而國家使不在籍的人能投票，自屬前揭積極措施，值得肯定，惟在措施上，也應「有效」，亦須注意(註八)。

至於是否另立專法?因不在籍投票，涉及者有公民投票法所定公民投票、公職人員選舉罷免法第2條:「本法所稱公職人員，指下列人員：一、中央公職人員：立法院立法委員。二、地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市山地原住民區（以下簡稱原住民區）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長。」所定公職人員之選舉與罷免，及總統副總統選舉罷免法所定總統、副總統之選舉與罷免等，不僅有公民投票，而且不在籍投票須規定之事項亦不少，也非修正或增訂數條款所能涵蓋，故爰有必要另立專法。

【註解】

註一：http://www.humanrights.moj.gov.tw/np.asp?ctNode=32837&mp=200。

註二: 【新聞疑義516】公投法是「鳥籠公投」？http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...。

註三: 公民投票法第29條參照。

註四:【新聞疑義1371】從「服貿公投」、「核四公投」到「公民不服從、抵抗權及其界線」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...、http://www.peopo.org/news/239029)。

註五：請參【新聞疑義432】18歲，應否有投票權？(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)。

註六: 【新聞疑義1372】公投門檻降至4成?年齡降到十六歲? http://lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,784...。

註七：實務上，臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決：「按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文，而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此二公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止，其意旨即應具優先性），則有關勞務給付之各契約，其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容，並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發，且工作權亦為本國憲法保障之基本權利，其內容不僅使勞工有工作之機會，更由於勞動契約之社會化，勞工經由勞務之提供，並得以維持、發展其職業能力，建立群體生活、社會評價，實踐工作價值及保持其人格尊嚴，易言之，勞務不應只保留於經濟層面之評價，其更應擴及於勞工人格權益之保護，故勞務提供亦屬工作權之重要內容，基此意義，勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益，且雇主無優越而值得保護之利益（如停業、雙方信賴基礎喪失等）時，即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議，第5頁以下。學說見解，請參廖福特著，法院應否及如何適用公民與政治權利公約，台灣法學雜誌第163期，2010年11月1日、陳清秀著，兩公約實踐與賦稅人權保障，2011年2月法令月刊。

註八：【新聞疑義403】不在籍投票及其他？http://lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&p...。此文為100年間所寫，可見筆者很早就已贊同不在籍投票。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...有很多法律及房地產知識，可以參考。