宜蘭退稅、農舍亂象與農地農用

【新聞疑義1715】宜蘭退稅、農舍亂象與農地農用

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

宜蘭縣政府去年對違規農舍加倍課徵房屋稅，引發議論。新任宜蘭縣代理縣長陳金德今天說，這項措施顯然超越法律授權，將研議退還105年度因此多繳交稅款的民眾，並加計利息。

宜蘭縣近年來農舍到處林立，為符合社會正義，宜蘭縣政府在去年5月起，針對農地未做農業使用部分的農舍，加徵一至三倍房屋稅，也就是農舍若有違規填土、蓋圍牆、庭園造景及未經容許就自行加設擋土牆者，加倍課徵。

由於這項政策實施後，外界褒貶不一，縣府在今年2月由代理縣長吳澤成宣布，基於合乎課稅精神，決定「土地歸土地、房屋歸房屋」，房屋稅取消加價，恢復正常課徵。

陳金德昨天中午上任，傍晚就馬不停蹄，就要求相關單位針對農舍議題，進行專案報告。今天上午，陳金德在縣務會議中要求相關單位，研擬退還及補償措施。

「不能為了天邊的彩虹，踏壞眼前的玫瑰。」陳金德受訪時說，縣府對農地農用原則不變，依法行政是政府機關鐵定不變的硬道理，房屋稅加價項目在今年就已經取消，雖代表縣府內部已經反省，但這樣的課稅方式顯然超越法律授權。

他表示，已經要求相關主管單位針對105年所課徵的房屋稅妥適研究，若不適當應退還給多繳的民眾，並加計利息，縣府下週將進一步討論相關退稅實施細節。

依據宜蘭縣政府地方稅務局報告，105年度估計約有1900戶溢繳，縣府若確定退稅，金額高達約新台幣4500萬元。

 (中央社    2017年11月07日報導: 違規農舍加徵房屋稅不適法 宜蘭擬退稅。

【疑義】

一、租稅法律原則與宜蘭退稅

按「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件，以法律定之。

惟主管機關於職權範圍內適用之法律條文，本於法定職權就相關規定予以闡釋，如係秉持憲法原則及相關之立法意旨，遵守一般法律解釋方法為之，即與租稅法律主義無違（本院釋字第六二二號、第六六０號、第六八五號解釋參照）。」

「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，而法律規範之租稅構成要件，應遵守法律明確性原則。惟立法使用不確定法律概念或其他抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違（本院釋字第五二一號解釋參照）。」

「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律定之。惟法律之規定不能鉅細靡遺，有關課稅之技術性及細節性事項，尚非不得以行政命令為必要之釋示。故主管機關本於法定職權就相關規定為闡釋，如其解釋符合各該法律之立法目的、租稅之經濟意義及實質課稅之公平原則，即與租稅法律主義尚無牴觸（本院釋字第四二０號、第四六０號、第四九六號、第五一九號、第五九七號、第六二五號解釋參照）。」

「憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件，以法律或法律具體明確授權之法規命令定之；若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布行政規則為必要之規範（本院釋字第六五０號、第六五七號解釋參照）。」固分為釋字第693號解釋、第697號解釋、第700號解釋、第705號解釋所揭示。

惟釋字第703號解釋、第706號解釋也分云「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件，以法律明文規定。主管機關本於法定職權就相關法律所為之闡釋，自應秉持憲法原則及相關法律之立法意旨，遵守一般法律解釋方法而為之；如逾越法律解釋之範圍，而增加法律所無之租稅義務，則非憲法第十九條規定之租稅法律主義所許（本院釋字第六二０號、第六二二號、第六四０號、第六七四號、第六九二號解釋參照）。」「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件，以法律或法律明確授權之命令定之；主管機關本於法定職權就相關法律所為之闡釋，自應秉持憲法原則及相關法律之立法意旨，遵守一般法律解釋方法而為之；如逾越法律解釋之範圍，而增加法律所無之租稅義務，則非憲法第十九條規定之租稅法律主義所許（本院釋字第六二二號、第六四０號、第六七四號、第六九二號、第七０三號解釋參照）。」。

是(一) 憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件，以法律或法律具體明確授權之法規命令定之。

若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，雖得由主管機關發布行政規則為必要之規範，惟主管機關本於法定職權就相關規定為闡釋，如其解釋符合各該法律之立法目的、租稅之經濟意義及實質課稅之公平原則，並遵守一般法律解釋方法為之，始與租稅法律主義尚無牴觸。

但如逾越法律解釋之範圍，而增加法律所無之租稅義務，則非憲法第19條規定之租稅法律主義所許。

 (二) 憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務，而法律規範之租稅構成要件，應遵守法律明確性原則。惟立法使用不確定法律概念或其他抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違。

從而，宜蘭縣政府去年對違規農舍加倍課徵房屋稅，引發議論。而今，宜蘭縣政府即認為，這項措施顯然超越法律授權（即增加法律所無之租稅義務），其自應退稅(註一)。

二、農舍與農地農用

(一) 違章建築與實施建築管理前之合法建築物

按依違章建築處理辦法第2條之規定，本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。

是如非屬「建築法適用地區內」之建築物，自非違章建築處理辦法所稱之違章建築，「實施建築管理前」之建築物即屬之，其尚得以土地登記規則第79條第3項至第5項：「實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之下列文件之一：一、曾於該建物設籍之戶籍證明文件。二、門牌編釘證明。三、繳納房屋稅憑證或稅籍證明。四、繳納水費憑證。五、繳納電費憑證。六、未實施建築管理地區建物完工證明書。七、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。八、其他足資證明之文件。前項文件內已記載面積者，依其所載認定。未記載面積者，由登記機關會同直轄市、縣（市）政府主管建築、農業、稅務及鄉（鎮、市、區）公所等單位，組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄以為合法建物面積之認定證明。第三項之建物與基地非屬同一人所有者，並另附使用基地之證明文件。」等相關規定辦理。

(二) 農舍與農地農用

 按農業發展條例第3條第10款、第12款、農業用地興建農舍辦法第9條即分別規定「十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地： (一) 供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二) 供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。(三) 農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍 (藏) 庫、農機中心、蠶種製造 (繁殖) 場、集貨場、檢驗場等用地。…十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「興建農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人。興建農舍應符合下列規定：一、農舍興建圍牆，以不超過農舍用地面積範圍為限。二、地下層每層興建面積，不得超過農舍建築面積，其面積應列入總樓地板面積計算。但依都市計畫法令或建築技術規則規定設置之法定停車空間，得免列入總樓地板面積計算。三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之十，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積百分之九十。但於離島地區，以下列原因，於本條例中華民國八十九年一月二十八日修正生效後，取得被繼承人或贈與人於上開日期前所有之農業用地，申請興建農舍者，不在此限：（一）繼承。（二）為民法第一千一百三十八條所定遺產繼承人於繼承開始前因被繼承人之贈與。……」。

就表示農業用地，並非不得蓋農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他相關之農業設施，惟須以與農業經營不可分離者為限，且申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積，除「於離島地區，以下列原因，於農業發展條例中華民國八十九年一月二十八日修正生效後，取得被繼承人或贈與人於上開日期前所有之農業用地，申請興建農舍者，不在此限：（一）繼承。（二）為民法第一千一百三十八條所定遺產繼承人於繼承開始前因被繼承人之贈與。」外，不得低於該宗農業用地面積百分之九十。

而此百分之九十的農業用地，仍應符「農地農用」（註二），如有在其上，擅自興建違章建築處理辦法第2條所稱違章建築者，自應依建築法第25條第1項：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條及第九十八條規定者，不在此限。」前段、第86條：「違反第二十五條之規定者，依左列規定，分別處罰：一  擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。……」、違章建築處理辦法第4條：「違章建築查報人員遇有違反建築法規之新建、增建、改建、修建情事時，應立即報告主管建築機關處理，並執行主管建築機關指定辦理之事項。主管建築機關因查報，檢舉或其他情事知有違章建築情事而在施工中者，應立即勒令停工。違章建築查報及拆除人員，於執行職務時，應佩帶由直轄市、縣(市)政府核發之識別證；拆除人員並應攜帶拆除文件。」、第5條：「直轄市、縣(市)主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣(市)主管建築機關應拆除之。」等規定，限期改善、罰鍰及強制拆除（註三）。

三、現今農舍之亂象

另外，現今農舍之亂象，乃因「管人不管地之農業政策遭廢棄」、「興建農舍大開放」以及「未落實查稽」所致。

所以，為解決現今農舍之亂象，除「以合理客觀之標準，合理限制農舍面積」、「再詳細明文界定（例示或列舉或例示加概括均可）農民、直接從事農業生產、農業使用」以及「加強查稽違反農業使用，處以行政罰、限期改善及強制拆除」外，是否再思考「恢復管人不管地農業政策」之可能性及可行性呢？（註四）。

【註解】

註一：宜蘭課稅等疑義，尚有「宜蘭狗籠農舍課景觀特別稅」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1...)、宜蘭縣淹怕了，新農舍需自備7坪淨化池(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)等。至於其他地方政府之課稅疑義，有北市房屋稅想回溯15年(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)、台南市政府暴增式房屋稅(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...、http://lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,217...) 、高雄市擬徵收「碳稅」(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)等。

註二：實務上，【新聞疑義1710】買到「套繪管制」，農地不能蓋農舍?（http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...）等參照。

註三：另請參筆者違章建築之拆除及補照(http://3gstar.com.tw/%E4%B8%8D%E5%8B%95%E7%94%A2%E6%B3%95%E4%BB%A4%E8%A8...)一文。另擅自建築，雖屬違建（建築法第25條第1項前段、違章建築處理辦法第2條參照），惟其法律效果，乃行政機關得為取締及處以行政罰（建築法第86條、違章建築處理辦法第4條、第5條參照），尚非效力規定，違反之，尚不得謂其違反強行規定而無效（最高法院88年度台上字第577號民事判決、98年度台上字第1493號民事判決、97年度台上字第2729號民事判決等參照），併予敘明。

註四: 【新聞疑義557】天上掉下農舍，傷腦筋！http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...，有很多法律及房地產知識，可以參考。