法律人觀點:氣候變遷下的永續環境治理

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by 徐琬婷

台大法律學院環境永續政策與法律中心於17日舉辦「氣候變遷下的永續環境治理:法律與政策的因應模式學術研討會(三)」。此為本系列第三年度的研討會,本次主題包括:氣候變遷與法律變遷、氣候變遷治理的國際化與在地化、氣候變遷財務機制的新發展、氣候變遷的制度落實。

面對氣候變遷如此大尺度的議題,台大環境永續政策與法律中心主任葉俊榮教授表示,台灣目前仍處於「虛無因應」,期待透過這樣的研究和會議討論,能夠引領政府有所作為。

從人權角度看氣候難民

葉俊榮發表本年度研究,以人權的角度切入,透過氣候難民的核心議題,探討氣候變遷的人權論證,期待對當代面臨氣候變遷的治理困境及方向有所啟示。氣候變化造成遷徙現象進而產生難民,在這樣的脈絡之下,法律面如何認定與面對?葉俊榮說明,氣候變化與遷徙的關連機制存在原因包括:資訊不足、因果關係的內涵與機制不確定、無法準確預測氣候變遷的環境變化影響。因此,在這樣龐大而複雜的狀況造成相當模糊的了解與掌握,人類如何因應雖是先天上的困境但也正是必須呈現的真實現象。

葉俊榮分析氣候變化造成遷徙現象產生氣候難民的軸線脈絡中,三者之間的關係可以分類為,遷徙原因:自然原因、經濟原因;移動可分為:永久性、暫時性,境內、跨境,如此多元的情境造成氣候難民的定位面臨困難。該研究結果顯示,目期現有的難民地位公約和兩公約的人權機制若要反應到氣候變遷治理的脈絡有侷限性,因此,葉俊榮提出,氣候變遷治理人權議題的突破可能性可從兩方面著手,將垂直的國家責任移轉為多角度網絡的權利義務關係,另外,移轉以實質損害與權利為本位的思考,如此才能反映氣候變遷下「多層次治理」的現實面向。

葉俊榮表示,由於氣候變遷存在高度不確定性的特性,所以該研究課題提出一個框架,試圖釐情現今的困難並提出可能解決的方向,做為大家嘗試在此課題努力突破的路徑。

與談人清華大學科法所教授范建得指出,面對環境永續議題,該研究強調回到環境法律根源思考,透過人道立場的基礎理念出發,加上科學基礎,進而建立制度。若不跳脫現在事後問題處理的思考模式,終將卡死在現況,對應此研究,目前國際間的綠色氣候基金、強調社會溝通及公眾參與的公約走向正是鮮明的實例。

氣候難民,購買巨災保險分散風險!

因應氣候變遷所帶來的巨災,可透過保險機制與保險產業於經濟活動中所扮演之主要角色來分散風險。台大法學院副教授汪信君指出,台灣目前僅以事後補償作為風險分散的主要手段,在將來頻繁的巨災損害下,政府財政恐無法支應。

根據去年度的研究階段,汪信君建議我國目前現行制度已建構之強制責任保險與住宅地震保險之基礎上,加以建構補償性質的氣候變遷巨災保險模式,另外,經濟弱勢之人身傷亡應優先保障。而承襲前兩年的架構,今年的研究則著重在國內法治架構下,如何落實與調整?

汪信君分析,氣候變遷下保險模式若以「侵權行為責任」建構所遇到的困境包括:賠償責任之溯及、因果關係之不確定性、應負賠償義務人與賠償範圍之確立、溫室氣體排放行為之期間與影響地域。而針對「巨災風險模式」建構所面臨的難題則可分為:保險保障對象與範圍、保險費負擔與機制型態、經濟弱勢族群與巨災保險。

汪信君進一步說明,侵權行為損賠責任之目的為「抑制」或「預防」損害行為之發生,即要求其對過往的行為來負起損害賠償責任,著重在補償的功能。根據研究分析,溫室氣體效應與氣候異常在科學上的關聯性,為運用傳統侵權行為關於因果關係認定之檢驗,可藉由「比例責任」(增加危險的程度)主義或「市占責任」(於市場佔有率)理論來區分損害賠償責任,但對於如何定義市占率的邊界範圍,以及時間軸的界定皆是造成障礙的問題。

巨災風險模式在世界各國相當普遍,舉地震保險為例,其保險保障對象與範圍以房屋所有權人為主,屬經濟地位較強勢者,保險範圍著重在財產部分,然而氣候變遷所造成的天災則應以「人身傷亡」為優先。巨災保險的保費應交由誰來負擔亦是問題所在,若為經濟弱勢族群則無法以保險來轉嫁其風險,不過,在目前現狀下,其他國家有微型保險,可針對低收入戶收取低廉保費來提供基本的商業保險的保障。

汪信君表示,研究過程中發現,以侵權行為為基礎的責任保險仍面臨現狀上的困難,所以認為應以「巨災保險」做為可行性的制度考量,以人身傷亡做為優先保險範圍與對象之選擇,在現有社會保險制度(全民健保、勞工保險)所提供的給付得適度減緩巨災對人身所造成之傷亡與醫療費用於經濟上之負擔,並以目前國內逐步推動之微型保險為配合險種,將其承保範為考量對於意外傷害事故之給付類型擴大,而未來研究方向將提出實體建議,擬訂出氣候變遷保險的契約。

國外對氣候變遷治理的分析與借鏡

研討會議程中,有研究發表是針對美國及歐盟過去至今對於氣候變遷的治理脈絡框架進行研究。值得一提的是,台大法學院副教授張文貞研究分析美國聯邦氣候變遷法制的演變,提出五點特徵,包括:從法律到政策的規範因應;從積極主導國際參與,轉向到以內國為中心、輔以雙邊及其他彈性的國際機制;一開始著重科學研究,到後來轉為強調經濟誘因的管制手段;從偏重氣候變遷特別立法的方式,回歸到傳統環境法相關規範的採擇;當政治部門對於氣候變遷規範或政策的回應不足時,司法訴訟成為替代的規範與政策制定或促成者,以此具有彈性的規範與模式提供台灣做為啟發參考。

變遷中的調適政策

台大法律所博士後研究員林春元發表透過國際上調適政策的發展與演進來檢視台灣的國家氣候變遷政策綱領之研究,他針對氣候變遷的「調適」因應說明,調適本來就會跟著氣候變遷不斷改變其內涵及調適政策。

林博士從每年蓋每年斷的甲仙大橋談起,揭露台灣對氣候變遷的因應是事後性、暫時性、零星的災害因應,而行政院經建會於2012年公布「國家氣候變遷調適政策綱領」首度形成對於氣候變遷的整體政策框架,象徵台灣對氣候變遷的因應朝向事前、一般性、結構性制度建立的推進。但是,林博士指出,調適綱領的推出以及其內容在台灣氣候變遷調適的意義,仍欠缺充分討論。

林春元說,氣候變遷對各地影響不同,雖然屬在地的問題,但在調適的政策與思考上仍必須借鏡國際累積的經驗,也必須與國際的論述與規範有所連結參照。調適規範雛形在於UNFCCC的基礎,另外在氣候變化綱要公約締約國大會的政策發展與回應過程中,逐漸擴張調適的理解與政策內涵,主要有三個方面,調適對象方面從負面影響到因應措施、調適系統從自然系統延伸到社會經濟系統、調適途境方面從減少脆弱度發展到彈性及恢復力。此外,在政策發展上也有不同的進展,主要展現在三方面,首先是越來越強調具體計畫與行動的急迫性,其次是納入巨災的因應,最後是制度與結構的建立。

針對2008年聯合國發展規劃署形成的調適政策綱領(Adaptation Policy Framework, APF),林春元說明,APF目的在於協助各國政策制定者釐清議題、界定優先順序,發展合適的調適策略、政策與措施。APF提供一套方法與程序架構,其中,調適政策的形成必須有五個要素,依序為,調整計畫範圍界定,評估目前脆弱性與社經狀況,評估未來氣候風險,建構調適策略,持續調適的過程。

林春元分析,APF的意義與特色在於其為延續了聯合國的調適政策對於調適概念的擴張理解與政策思考趨勢,深化調適政策的時空脈絡,從國家延伸到地方的多層次治理,也強調從短期到長期的因應計畫思考,並對調適採取循環性、遞回式的持續調整的過程,由此可見,APF是以「程序」為核心的調適架構。另外,調適活動都應與國家發展脈絡相結合。

最後,根據這些建立在國際間逐步發展的調適內涵與政策方向之基礎上,林春元分別指出台灣調適綱領的不足與缺點,包括調適理解的狹隘與不一致,割裂與僵化組織分工,策略行動相當零星與空泛,忽略調適程序以及欠缺調適主流化。林春元強調,調適是一種不斷變動的概念,期待未來台灣的調適政策能更重視程序的基礎建致,以建立台灣氣候變遷調適的量能。

【參考資料】

台大法律學院環境永續政策與法律中心,氣候變遷下的永續環境治理:法律與政策的因應模式學術研討會(三)報告書

【延伸閱讀】

行政院經建會,國家氣候變遷調適政策綱領 http://goo.gl/AJELd

氣候暖化回不去了 學者建議疏散台北人口 http://e-info.org.tw/node/86109

大城市結盟 建立氣候風險評估共通準則 http://e-info.org.tw/node/86034

極端氣候下 社會要及早適應 http://e-info.org.tw/node/84816

簽訂新條約能幫助數百萬氣候移民嗎? http://e-info.org.tw/node/84419

葉俊榮:氣候政策「口惠不實」淪為虛無因應 http://e-info.org.tw/node/76441

【本文為大安社區大學環境大聲公1022期實作作品】

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