美國碳交易立法為何失敗?

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   圖/近年來美國國會兩黨對於環境立法的投票已走向兩極化,此表表示 Democartic 民主黨參議員、GOP共和黨參議員在國會中投票支持環境法案的人數,兩者差距極大。(Source: Theda Skocpol )
    文/劉仲恩  (台達電子基金會低碳生活部落格志工寫手)

    當歐巴馬2008年勝選,民主黨同時掌握參眾兩院多數,美國環保人士都歡欣鼓舞,以為期待已久的黃金機會終於來臨,美國終於可以擺脫小布希時期對全球暖化議題的不聞不問。2009年中,碳交易法案 (Waxmen-Markey Act)正式上桌,在一番折衝之後,以219:212的些微差距在眾議院通過,可惜事與願違,民主黨無法在參議院取得60票的門檻,碳交易法案最後胎死腹中。

    接下來的兩年,美國在環境政治上惡耗連連,2010年期中選舉,保守的共和黨在眾議院取得多數,許多共和黨人甚至是極端的暖化懷疑論者,以至於2012年歐巴馬競選連任時,完全不願提及暖化相關的政策,抗暖化行動在選舉時成了不折不扣的票房毒藥。

    究竟當年一片看好的碳交易法案是怎麼失敗的?我們又可以從這個經驗中學到什麼教訓?受洛克斐勒基金會所託,著名的哈佛政治/社會學家 Theda Skocpol 於上週出版了一篇名為「點出問題:如何對抗極端主義並引領美國人對抗暖化」的報告 (NAMING THE PROBLEM: What It Will Take to Counter Extremism and Engage Americans in the Fight against Global Warming),洋洋灑灑140餘頁的報告,回顧了2009到2010年間碳交易法案的立法過程。

    立法失敗不會是單一原因造成,但是我們可以抽絲剝繭,找到比較重要的幾個關鍵,Skocpol 將主要矛頭指向了當年在背後主導立法過程的「美國氣候行動夥伴」(US Climate Action Partnership,簡稱 USCAP ),這個 USCAP 聯盟由專業環保團體和樂見氣候立法的企業所組成,他們主打華府的「內部策略」,由企業和環團聯手,希望可以透過檯面下的政治遊說,為氣候法案建立跨越民主共和兩黨的支持。

    Skocpol 說,事實證明,這樣的策略是死路一條。USCAP 犯的第一錯誤是誤判茶黨保守勢力崛起帶來的政治轉變。事實上,今天的共和黨已非當年的共和黨,在 1990 年代前,環保議題是民主共和兩黨都願意推動的政策,一些重要的環保法案甚至是在共和黨執政時通過,如尼克森時代大規模的環境立法,又如老布希酸雨治理計畫。可是在 1990 年代中期以降,溫和共和黨人逐漸被更保守的成員取代,國會兩黨立場極化,環保立法逐漸成為民主黨的專利。到2008年歐巴馬當選之後,草根的茶黨運動崛起,在極端保守的金主推波助瀾之下,全球暖化被說成是一場大陰謀。在這背景下,就算 USCAP 想要兩黨合作也是無濟於事,原本期待可以合作的共和黨議員John McCain,最後也不了了之。

    USCAP 犯的第二個錯誤,Skocpol 說,是太過強調在紐約和華盛頓的「內部策略」,忽略了經營更廣泛的草根運動。USCAP 的環保團體大多是專業導向,以科學家和政策專家為主,他們把資源集中在跟企業打關係,並沒有全國性的群眾基礎。而跟美國地方和草根環保團體,與中央的環保團體有一定程度的斷裂,有些甚至對碳交易法案沒有全心支持,就是以至於茶黨保守勢力席捲美國時,環保界沒有相對力量進行反制,Skocpol比較了同期的健保法案,指出健保得以立法成功,很大一個因素就是他們的草根組織。

    最後,Skocpol 建議環保立法者,應該更著重內部策略和外部策略的整合,建立更廣泛的群眾力量。在全國層面可以考慮「cap-and-dividend」的政策,即在全國層面總量管制,然後把收到的碳盈餘轉化成支票發還給個人,這樣也許可以建立新的政治聯盟,但她也坦言,在目前的政策環境下,美國聯邦層面的立法還有很長的路要走。

    Theda Skocpol 本人並非研究環境政治出身的學者,也因此她帶來一個新的視角,以局外人身份誠懇建言。她擲地有聲的報告出版後,也在美國環境政策圈激起一陣漣漪,許多親歷立法過程者就報告結論進行激辯。我認為 Skocpol 報告相當有洞見,她確實點出了許多以美國華盛頓看世界者的盲點,光靠民調、公關和政治利益交換,很難推動影響如此深遠廣泛的政策,但同時,我想他對 USCAP 批評也稍微過頭了點,USCAP 也許有策略失誤,但是要付最大責任的,無疑是否認科學又走極端路線的共和黨。

    他山之石,可以攻錯,從美國經驗看來,在自上而下的內部策略,和自下而上的草根組織,在氣候立法上同等重要,但氣候變遷與其他環保議題不同,暖化的影響,總讓人覺得在遙遠未來,又沒有個人傷害,如何在這樣背景下進行草根行動,是美國和台灣氣候行動家會持續面對的挑戰!

關於作者


劉仲恩,台大化工系畢業,耶魯大學環境管理與經濟雙碩士,現就讀於美國威斯康辛大學社會學博士班。喜歡遊山玩水背包旅行,樂於學習新文化,從工程背景轉了一大圈走到社會科學,目前研究環境社會學,關心國際碳交易市場的發展。

【延伸閱讀】
(介紹報告內容) 《What Theda Skocpol gets right about the cap-and-trade fight 》David Roberts 15-Jan-2013 Grist
(介紹報告內容) 《Why the environmental movement couldn’t get cap-and-trade passed 》Philip Bump 14-Jan-2013 Grist
(介紹環團觀點) 《Why the climate bill failed: It’s not that simple》Eric Pooley 18-Jan-2013 Grist
What Theda Skocpol Gets Wrong About The Climate Bill Fight》Joe Romm 18-Jan-2013 Climate Progress
Why has climate legislation failed? An interview with Theda Skocpol 》Brad Plumer 16-Jan-2013 Washington Post

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